En 2008 un grupo de intelectuales publicó un resumen sobre los factores que permiten que un país crezca a más de 7% anual durante más de 25 años. Allí se describe el mínimo común denominador en cuanto a política pública para encauzar un país en la senda del desarrollo. El grupo está conformado por dos académicos ganadores del premio Nobel, Michael Spence y Robert Solow, y diecisiete policy makers provenientes de casi todos los continentes. El “informe del crecimiento” se puede encontrar aquí.
La ideología política de los autores no es fácil de encasillar. Las recomendaciones se basan en un análisis pragmático, guiado por “lo que funciona” más que por una rama de la filosofía política clásica. Por ejemplo, consideran fundamental que la estructura gubernamental sea capaz, creíble y comprometida. También enfatizan la inversión pública en infraestructura, educación y salud. Al mismo tiempo, le dan amplio margen a la destrucción creativa: enfatizan la competencia en la generación y desarrollo de nuevas ideas y productos. Recomiendan no aislar de la competencia a industrias, sectores o empleos específicos pero simultáneamente enfatizan la protección de las personas. Si yo tuviera que caracterizar políticamente al grupo, diría que es de centro, no tanto por su equidistancia sino porque incorpora en el mismo paquete propuestas que suelen considerarse de izquierda con otras de derecha.
En esta ocasión quiero concentrarme en una sección del documento en la que se resaltan una serie de ideas a evitar. Lo que sigue es la descripción de las doce malas ideas de política pública que enumeran en las páginas 68 y 69, con un comentario mío respecto a lo hecho por el gobierno nacional y el país en la última década. Un primer punto es que, a pesar de que gran parte de los especialistas en política pública sabíamos que estas acciones eran muy negativas para el país, no se pudo evitar que el gobierno nos embarque en ellas.
- “Subsidiar la energía, excepto en cuanto a subsidios limitados focalizados a grupos poblacionales muy vulnerables.” En Argentina, se subsidió la energía para todos durante un largo período de tiempo. Los subsidios incluyeron la electricidad, el gas y la nafta, lo que provocó desinversión, pérdida del autoabastecimiento energético, y la reaparición de la restricción externa que hoy limita el crecimiento.
- “Lidiar con el desempleo recurriendo al empleo público como empleador de última instancia”. En los últimos cinco años se ha creado poquísimo empleo privado por lo que el freno al aumento del desempleo se ha dado a través del crecimiento del empleo público. En vez de corregir las políticas económicas que desalientan la creación de empleo privado, se alentó el empleo público ineficiente y, en consecuencia, aumentó el déficit fiscal, generando una dinámica muy negativa para los empleados y para la economía.
- “Reducir déficits fiscales cortando gasto en infraestructura (u otro gasto público de alto retorno social en el largo plazo) debido a ciclos macroeconómicos de corto plazo”. En efecto, los ajustes tanto a nivel nacional como provincial en estos últimos años se han dado, sobre todo, en obras de infraestructura, tales como trenes, obras hídricas y transferencias a provincias para inversiones.
- “Proveer protección indefinida a sectores, industrias, firmas y empleos específicos, aislándolos de la competencia. En caso de que la ayuda sea necesaria, debe darse por tiempo limitado y con una estrategia clara hacia una estructura que se sostenga a sí misma”. Muchos de los programas implementados en la última década (como el ensamblado en Tierra del Fuego o la prohibición de importar determinados productos) son intervenciones sin una buena evaluación de impacto y sin una estrategia para que los sectores ayudados puedan sostenerse por sí mismos. Así, esa falta de planificación genera que, tarde o temprano, esos programas deban ser discontinuados, sin un logro claro de largo plazo y con costos altísimos durante y luego de su implementación.
- “Imponer controles de precios para aplacar la inflación, que puede ser controlada mejor a través de políticas macroeconómicas”. Aquí no hay mucho que decir más que mencionar a Guillermo Moreno, la intervención en el Indec, la descapitalización del Banco Central, la transformación de la Defensa del Consumidor en un ente militante con pecheras, y más de 300% de inflación en siete años.
- “Prohibir las exportaciones por largos períodos con el objetivo de mantener los precios bajos para los consumidores a expensas de los productores”. Si bien los pocos casos de prohibición de exportaciones (por ejemplo, carne o harina) han sido por períodos menores a un año, también es cierto que tanto los derechos de exportación como los ROE han afectado los precios relativos, lo que ha perjudicado en primera instancia a los productores primarios, pero luego también a la industria, a los comerciantes y, en última instancia, a los consumidores, como se observa hoy con el pan.
- “Resistir la urbanización y como consecuencia subinvertir en infraestructura urbana”. En nuestro país se han dado dos procesos: por un lado, se ha subinvertido en infraestructura de ciudades medianas. Por otro lado, se han cambiado los precios relativos de varios servicios en el AMBA, lo que ha llevado a mayor concentración poblacional en esa zona sin una contraparte de inversión equivalente. Si bien no se ha resistido la urbanización per se, se ha distorsionado la relación costo-beneficio en varias partes del país, lo que ha provocado que la población se distribuyera de una manera insostenible con altos costos.
- “Ignorar cuestiones medioambientales en la primera etapa de crecimiento considerando que son un lujo que el país no puede permitirse”. Argentina ya está en una etapa avanzada de crecimiento, y las cuestiones medioambientales no se han ignorado completamente. Sin embargo, se tendría que haber progresado más en esta década, por ejemplo, en un mejor control de desechos (v.g., Riachuelo), en el freno de la desertificación, en la renovación de nutrientes, y en un mayor control ambiental de la minería.
- “Medir el progreso educacional solamente a través de la construcción de infraestructura escolar o de las tasas de matriculación, en vez de focalizar en el aprendizaje y en la calidad de la educación”. En la última década se ha puesto énfasis en las dos primeras cuestiones con resultados mixtos, sin focalizar en la calidad, lo que se ha evidenciado en calificaciones insatisfactorias tanto en mediciones nacionales como en internacionales.
- “Pagar a los empleados públicos (incluidos los maestros) por debajo de los salarios de mercado para personas con las mismas capacidades, y combinar eso con la promoción por antigüedad, en vez de desarrollar métodos para medir y premiar el desempeño”. Se ha hecho muy poco en esta década para disminuir este problema y transformar el empleo público (y su relación con el empleo privado) en una meritocracia verdadera.
- “Mala regulación del sistema bancario en combinación con una excesiva intervención directa”. Mientras que la regulación del sistema ha continuado con las reglas y las instituciones establecidas en los noventa, en los últimos años ha aumentado la intervención directa, mediante regulación de tasa y de montos a prestar. Esto ha tenido consecuencias no deseadas, tales como que los bancos disminuyeran los préstamos a otras actividades, o cobraran mayores tasas o comisiones para reducir los nuevos riesgos que las imposiciones generan. Los pilares para el desarrollo financiero son una buena política macroeconómica, de baja inflación y tipo de cambio único, junto con una buena regulación del sistema bancario.
- “Permitir que el tipo de cambio se aprecie excesivamente antes de que la economía esté lista para una transición hacia una industria de alta productividad”. Con respecto a este punto se han cometido dos errores: se permitió que el tipo de cambio se apreciara a través de tasas de inflación inauditas en la región y, durante el período de subvaluación cambiaria, se desperdició una ventana de tiempo extraordinaria para incentivar a la industria (y a los servicios exportables) a ganar productividad. Eso está perjudicando fuertemente a la industria y a las economías regionales de mayor valor agregado, con el consabido impacto en el empleo de calidad.
De estas doce ideas, creo que las siete más graves para el país han sido las relacionadas a la educación, la inflación, el tipo de cambio, el subsidio a la energía, los recortes de financiamiento a la infraestructura, el mal sistema de incentivos para el empleo público y las restricciones a las exportaciones. El empleo público de última instancia y el proteccionismo sin estrategia son errores graves pero de menor magnitud. Por último, tres malas ideas, la distorsión del desarrollo urbano, el descuido ambiental y la intervención excesiva en el sistema bancario, han sido debilidades menores.
Quizás lo más grave de la situación es el aislamiento en el que actúa el gobierno nacional respecto a los consensos científicos y técnicos mundiales, y la aceptación de esa situación por parte de otras instituciones y de la población en general. El próximo gobierno nacional deberá promover una mayor inserción de Argentina en el mundo respecto al comercio, las inversiones, la tecnología y las instituciones. Pero principalmente deberá insertarse respecto a las ideas, desarrollando y discutiendo las propias en el exterior, y utilizando el cúmulo de saber y evidencia mundiales para entrar en la senda del desarrollo permanente.