Los kirchneristas critican con el argumento de que se abandona la política de desendeudamiento del Gobierno de los Kirchner. Burda mentira. El endeudamiento, bien medido, aumentó durante los Gobiernos de Eduardo Duhalde y de los Kirchner desde alrededor de 140 mil millones de dólares, al final del mandato de Fernando de la Rúa, hasta 250 mil millones en la actualidad. Como porcentaje del producto bruto interno, representa ahora lo mismo que representaba al final del 2001. La única diferencia es que ahora una gran parte del endeudamiento es con acreedores que tienen sentencias a favor, sean de la Justicia argentina o de la Justicia de otros países, por alrededor de 30 mil millones de dólares (15 a 20 mil millones con los jubilados argentinos y entre 10 y 15 mil millones con otros acreedores, incluidos los tenedores de bonos en default).

Sin duda, si el Gobierno de Mauricio Macri emite bonos por 30 mil millones de dólares para saldar esas deudas, no estará aumentando el endeudamiento, sino simplemente sincerando su monto y haciendo que sus tenedores lo sean por voluntad y no por imposición del Gobierno al violar leyes y contratos. Es lo mismo que ocurrió entre 1989 y 1996. Bien medida, la deuda que dejó el Gobierno del Dr. Raúl Alfonsín ascendía a alrededor de noventa mil millones y al 31 de diciembre de 1996 era todavía de ese mismo monto. Sin embargo, en el ínterin se debieron emitir 26 mil millones de bocones previsionales, para proveedores y por regalías hidrocarburíferas que se adeudaban desde los ochenta y que tenían fallos judiciales definitivos o trámites avanzados ante la Justicia.

Seguir demorando la emisión de deuda para atender estas obligaciones vencidas significa agravar el problema día a día, por acumulación de intereses punitorios y honorarios de abogados. Se trata del mismo negocio absurdo que hizo Néstor Kirchner cuando, para cancelar deuda poco onerosa con el FMI, emitió deuda mucho más cara que colocó a través de la Venezuela de Hugo Chávez. Lejos de resolver un problema, lo agravó.

Pero otras advertencias provienen del campo opuesto al de los kirchneristas. Son los economistas que se autodenominan ortodoxos y que sostienen que no hay que emitir deuda, sino eliminar de cuajo el déficit fiscal. Temen que el financiamiento con deuda del déficit fiscal que no se elimine cree problemas fiscales más graves en el futuro por aumento de la factura de intereses, como ocurrió entre 1996 y 2001. También temen que el endeudamiento traiga demasiados dólares al país que, vendidos en el mercado libre de cambios, provoquen nuevamente una sobrevaluación del peso, con la consiguiente pérdida de competitividad.

Yo he sostenido que los Gobiernos de Macri, el de todos los gobernadores y de todos los intendentes deben hacer los máximos esfuerzos posibles para bajar el gasto público eliminando el despilfarro, la ineficiencia y la corrupción. Pero por experiencia reconozco que se trata de una tarea titánica y muy compleja.

Aun con el máximo entusiasmo, bajar el gasto público a la proporción que tenía en los noventa va a requerir muchos años y no es seguro que sea posible. Por ejemplo, el Gobierno no va a poder bajar las erogaciones previsionales, que ascenderán al 9% del PBI cuando se cumpla con las leyes vigentes. En los noventa representaban 6%  del PBI y se cumplía con las leyes, pero aún no operaba la demagogia de los Kirchner.

Además, las voces que se escuchan de los gobernadores no preanuncian una gran voluntad de ajustar los gastos, a pesar de que en las provincias y los municipios es donde más ha crecido el empleo público, muy por arriba del aumento de la población. Para inducir un manejo fiscal satisfactorio en las provincias y llevarlas también a eliminar impuestos distorsivos, el Gobierno nacional debería limitar la autorización para acudir al endeudamiento externo a un plan claro de reducción de impuestos distorsivos (en especial, ingresos brutos, en las etapas intermedias de producción e impuesto de sellos) y a la verdadera necesidad de dólares para atender obligaciones en el exterior o importar bienes o servicios.

No debería permitirse a las provincias comprometer los recursos de coparticipación federal de impuestos como garantía de endeudamiento alguno. La experiencia del endeudamiento de las provincias con el sistema bancario argentino durante los años 1997 a 2001 debería ser suficiente señal de alerta para no volver a incurrir en el mismo error. La crisis financiera del 2001 no tuvo su origen en un desmanejo fiscal general, sino en el desmanejo fiscal y de la deuda por parte de las provincias. Lo mismo había ocurrido antes de 1995, cuando la deuda provincial con los por entonces todavía no privatizados bancos provinciales ofreció una vulnerabilidad financiera que nos costó la crisis de 1995.

Si por no poder bajar más el gasto público, para cerrar completamente el déficit se tuvieran que mantener o, peor aún, incrementar, los impuestos distorsivos, entonces la recuperación productiva de la Argentina no llegará nunca. En realidad, es imprescindible que el Gobierno elimine impuestos distorsivos, tal como ha comenzado a hacerlo con las retenciones, aun cuando por algunos años esa eliminación pueda significar mantener déficits fiscales.

Por estas razones, sostengo que el nuevo endeudamiento a plazos largos y tasas razonables de interés, que sirva para hacer viable la eliminación de impuestos distorsivos, no va a crear sino que va a ayudar a resolver problemas.

En cuanto a que el endeudamiento en dólares puede llevar a un exceso de entrada de dólares al mercado cambiario y a una sobrevaluación del peso, se trata de un peligro muy fácil de aventar. Hay que limitar el endeudamiento externo, digamos bajo ley extranjera, a los montos que haya que pagar al exterior por vencimientos de capital e intereses en dólares u otras monedas extranjeras, más el gasto público, que, por consistir en importaciones de bienes o servicios, debe ser abonado a proveedores del exterior. En cuanto al endeudamiento externo en el que pueda incurrir el sector privado, hay que dejar que sirva para el abastecimiento fluido de importaciones de insumos y de bienes de capital, o dejar que el sector privado pueda mantener los fondos en el país en cuentas en dólares hasta tanto deban utilizarlos para pagar gastos en el exterior.

La oferta neta de dólares en el mercado único de cambios tiene un componente comercial, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, y un componente financiero, el saldo de la entrada y la salida de capitales. Los capitales entran cuando hay confianza y salen cuando hay desconfianza. Crear desconfianza para que no entren dólares, que es lo que ha sucedido en los siete últimos años, al hacer un manejo absurdo de la deuda y del mercado cambiario, es el peor de los negocios para cualquier economía.

Un mercado libre de cambios, con libre movimiento de capitales y con un sistema bimonetario, es la mejor forma de asegurar que el país mantendrá su economía con los equilibrios macroeconómicos que son imprescindibles para lograr estabilidad y crecimiento. En ese sentido, el Gobierno va por buen camino.

Es increíble, pero Zaiat demuestra no entender nada sobre cómo funciona el sistema fiscal de un país bien organizado. Sólo así puede atribuir a los economistas ortodoxos, al mismo tiempo, vocación por ajustes fiscales permanentes y apego al creciente endeudamiento público. Es el abc de las finanzas públicas que la deuda pública crece cuando hay déficit fiscal y decrece cuando hay superávit fiscal. El stock de deuda pública, en un determinado momento del tiempo, no es sino la suma algebraica de toda la historia de desequilibrios fiscales del pasado que no fueron financiados con impuesto inflacionario. Esto no requiere de profundos conocimientos económicos, se trata de simple aritmética.

Ya expliqué que una política fiscal expansiva es aquella que logra financiar un déficit fiscal con acceso al crédito público, es decir, con endeudamiento. Y una política fiscal contractiva es la que genera un superávit y permite cancelar deuda. Financiar todo o parte del déficit fiscal con emisión monetaria no es política fiscal sino política monetaria inflacionaria, es la forma de recaudar el impuesto inflacionario que pagan los que más sufren la inflación.

Es rigurosamente cierto que desde siempre, la Argentina ha tenido una tendencia al déficit fiscal muy por arriba de lo que sería recomendable. Se lo puede ver en el gráfico que sigue, que detalla la evolución del gasto público y del déficit fiscal a lo largo de los últimos setenta años. Pero el déficit fiscal fue significativamente más elevado en los períodos 1945-1958 y 1973-1990 que en el último cuarto de siglo. En el primero de estos períodos, el déficit fiscal se financió con inflación y con los ahorros del sistema jubilatorio, prácticamente sin endeudamiento. En el segundo, también se utilizó mucho el impuesto inflacionario, pero los intentos de estabilización requirieron que en algunos años se echara mano también al endeudamiento, especialmente cuando existió fácil acceso al crédito público, como entre 1977 y 1981, mientras el mundo reciclaba los petrodólares.

Dice Zaiat en la página 249 de su libro:

“El recorrido de la deuda externa argentina tiene rasgos similares a lo largo de toda su historia, desde el primer empréstito otorgado por los ingleses de la Baring Brothers en 1824 hasta el megacanje de deuda diseñado por Domingo Felipe Cavallo en 2001, última estación previa al default. Las características son:”
“-El desvío de fondos obtenidos de los préstamos hacia otros objetivos no previstos al momento de solicitar el crédito externo”
“-La aplicación irregular de los recursos obtenidos”
“-El pago de sobretasas de interés,”
“-Operaciones financieras poco transparentes y corrupción de banqueros y funcionarios.”
“-Definición de cláusulas condicionantes de la política interna por parte de bancos acreedores, primero, y del FMI, después, organismo que actuó como auditor de los acreedores”
“-Ser el canal de alimentación para la especulación financiera y la fuga de capitales.”

“El último ciclo de endeudamiento iniciado con la dictadura militar de 1976 es una referencia ineludible para comprender como participa la deuda en la reestructuración económica y social de un país. También como facilitó la incorporación de la economía nacional en el ciclo de transformación del funcionamiento del capitalismo a nivel global con la desregulación de los sistemas financieros.

“El monto de la deuda pública al final de cada gobierno deja al descubierto el más destructivo ciclo de endeudamiento de la economía argentina.”
“Al final del gobierno de Isabel Perón, en 1976, la deuda pública ascendía a 8 mil millones de dólares; al final de la dictadura militar, en 1983, ascendía a 45 mil millones de dólares; al final del Gobierno del Dr Raúl Alfonsín a 65 mil millones de dólares, al final del gobierno de Carlos Menem, a 122 mil millones de dólares; y al final del gobierno de Fernando de la Rúa a 144 mil millones de dólares.”

Son muchos los errores-o falsedades-que contiene esta cita. Voy a enumerarlas, comenzando por una corrección sobre las cifras de deuda que presenta Zaiat para el final de cada gobierno.

1. La deuda pública, bien medida, al final del gobierno de Raúl Alfonsín no era 65 mil millones sino de 90 mil millones, tal como lo determinaron Melconián y Santángelo en un importante trabajo de investigación publicado en 1996 . La diferencia tiene una clara explicación: durante la suspensión de ejecución de sentencias a favor de los jubilados que dispuso el gobierno en 1987, se acumuló una deuda de 18 mil millones de dólares que se hizo exigible por cientos de miles de sentencias judiciales. Además, las provincias habían ganado juicios por regalías mal calculadas que ascendían a 3 mil millones de dólares y el Tesoro Nacional y las empresas públicas debían a contratistas y proveedores otros 4 mil millones de dólares. La ley de consolidación de pasivos de 1991 permitió transformar esas deudas en bonos previsionales, bonos de regalías hidrocarburíferas y bonos de proveedores, por 28 mil millones de dólares.
Durante el gobierno de Eduardo Duhalde también se acumuló una deuda no registrada del orden de 34 mil millones de dólares, por las compensaciones que se terminaros pagando a los bancos a raíz del efecto sobre sus balances de la pesificación asimétrica y la emisión de los Boden 2012 para compensar a los ahorristas que no se allanaron a la pesificación de sus depósitos y siguieron demandando ante la Justicia. Zaiat sugiere que este endeudamiento es responsabilidad de la convertibilidad, pero la realidad es todo lo contrario. Se produjo por la decisión de Duhalde de pesificar activos y pasivos financieros. Como a la pesificación de depósitos y a las pérdidas de los bancos tuvo finalmente que compensarlas con nueva deuda, el impuesto inflacionario que los tenedores de pesos pagaron durante el año 2002 no fue recolectado por el Estado sino por los grandes deudores, a los que se les pesificaron sus deudas en dólares.
Algo parecido ocurre actualmente. Si uno va a las estadísticas del INDEC encuentra que la deuda pública registrada asciende a 198 mil millones de dólares. Pero no han sido registradas no menos de 30 mil millones con sentencias firmes a favor de los jubilados y acreedores internos y externos. Por consiguiente, la verdadera deuda pública al final de 2013 no es inferior a 228 mil millones de dólares.

2. Durante todos los períodos, el endeudamiento fue inferior a la suma de los déficits anuales.

Los préstamos se solicitaron y los bonos se emitieron para financiar el déficit fiscal de cada año. La parte del déficit que no se financió con bonos, se financió con inflación. Puede ser muy criticable tanto el nivel como el destino del gasto público, pero una vez que el gasto se produce no hay otra forma de financiarlo que recurriendo al endeudamiento o al impuesto inflacionario.

Puede resultar asombroso que tanto durante el régimen militar como en el gobierno de Alfonsín, a pesar de que la inflación fuera muy alta, se hay podido financiar mucho menos con impuesto inflacionario que durante el período de los Kirchner. Esto se explica porque desde el Rodrigazo en adelante, la gente huyó de los pesos y la base del impuesto, la demanda de dinero en términos reales, fue muy baja. Durante los años del kirchnerismo, hasta prácticamente el año pasado, la fuerte devaluación de 2002 después de 10 años de estabilidad que había aniquilado a las expectativas de inflación, permitió que la demanda de dinero en términos reales se mantuviera alta. Por consiguiente, se cobró más impuesto inflacionario con una tasa de inflación mucho más baja que durante los setenta y ochenta. Pero más importante que ese fenómeno fue la utilización de diversos mecanismos que actuaron como verdadera confiscación de ahorros privados: alteración de los índices de inflación para contener el aumento del CER, confiscación de los ahorros que administraban las AFJPs para sus afiliados y congelamientos de tarifas de servicios públicos, entre otros controles de precios. Esto se agregó a la inflación como financiamiento no genuino del déficit fiscal. Si bien durante el gobierno de Duhalde también se produjo una enorme confiscación de ahorros privados, éstos no sirvieron para financiar el déficit ni evitar el endeudamiento público, sino para transferir riqueza al sector privado endeudado en dólares, que fue el que motorizó la pesificación.

3. Como se desprende del cuadro anterior, el endeudamiento de los noventa tuvo dos orígenes: la consolidación de deudas que se habían devengado en los años de alta inflación e hiperinflación, que recién se reconocieron en 1992 (fundamentalmente la deuda con los jubilados que se pagó con bocones previsionales y la deuda con proveedores que se pagaron con bocones proveedores) y el financiamiento de los déficits fiscales que comenzaron en 1995, con el impacto de la crisis mexicana en la economía argentina. En general, ese endeudamiento fue a tasas razonables. De hecho, en 2001, por la deuda pública nacional que ascendía a 124 mil millones de pesos o dólares, la factura de intereses era de 10 mil millones de pesos o dólares al año (un 8% promedio, que no era una tasa alta para la época).
La que si había alcanzado tasas muy altas era la deuda de las provincias con los bancos locales, pactada a BADLAR más 7% o dólares, en 2001 obligaba a las provincias a pagar intereses por 3 mil quinientos millones de pesos o dólares. Sin duda ese fue un endeudamiento excesivo e inconveniente que se produjo entre 1997 y 1999, mientras Menem y Duhalde competían por la candidatura presidencial del peronismo, y continuó durante el año 2000, porque desde el Banco de la Nación el gobierno de Fernando de la Rúa siguió financiando a las provincias gobernadas en su mayoría por peronistas que también controlaban el Senado. Pero no se puede confundir este desmanejo financiero de las provincias, especialmente de Buenos Aires, con el manejo de la deuda a nivel nacional, que es al que se refiere Zaiat en su libro.

4. No se pagaron sobretasas de interés, al menos durante el gobierno de Menem y durante el primer año del gobierno de De la Rúa. Las tasas fueron altas durante 2001, tanto para los préstamos que habían tomado las provincias con los bancos locales como para las operaciones del megacanje y las letras que hubo que emitir durante ese año, porque el país ya estaba en crisis y aumentaba todos los días el riesgo país. Para bajar esas tasas era necesario plantear una restructuración de la deuda. Ésta recién tuvo inicio el 1° de noviembre de 2001, porque el Congreso Nacional se negó a permitir que el impuesto a las transacciones financieras que había sido introducido para integrar el Fondo de Crédito Público fuera utilizado para garantizar los servicios de la deuda. Algún tipo de garantía era indispensable para lograr una participación total de los acreedores en un canje que exigiera alargamiento de plazos de amortización y reducción de los intereses originalmente pactados.
Ya con la crisis muy agravada, hacia fines de octubre de 2001, el presidente Fernando de la Rúa estuvo dispuesto a afectar como garantía el Fondo de Crédito Público, por decreto de necesidad y urgencia. Eso permitió lanzar la primera etapa de la reestructuración de la deuda. El primer tramo, que se concluyó el 30 de noviembre de 2001 y abarcó 55 mil millones de dólares, demostró que era factible reducir los intereses y alargar los plazos. Con la transformación de préstamos y bonos en el “préstamo garantizado”, la tasa de interés bajó hasta el 7 % anual, incluso las de todos los préstamos bancarios a las provincias, que hasta ese momento pagaban intereses de más del 20 % y las de los bonos que habían surgido del tan criticado megacanje de mayo de 2001.

5. El endeudamiento público de los 90 se contrató con mecanismos transparentes, cumpliendo con todas las disposiciones de la ley de administración financiera argentina y las normas de los mercados de capitales, tanto de nuestro país como de los otros países del mundo donde se emitieron. No hubo ninguna aplicación irregular de fondos ni cambio de destino y de ninguna manera fue vehículo de especulación financiera y fuga de capitales. Todo lo contrario, los capitales no sólo no se fugaron, sino que entraron en magnitudes que nunca se habían visto en el pasado, ni siquiera en la época de los petrodólares.

Esta columna apareció originalmente en el blog de Domingo Cavallo