El monotributo se creó para formalizar a muchos contribuyentes para quienes el servicio contable necesario en la liquidación de impuestos resultaba muy costoso. Los sujetos que se inscribieran como monotributistas tendrían la posibilidad de pagar un solo impuesto mensual, que aumenta en función de ciertos tramos de ingresos brutos declarados y reemplaza el pago de IVA y Ganancias.

Además, se estableció una contribución fija como aporte al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (independiente del nivel de ingreso). Y en 2000 se agregó el pago mensual al Sistema Nacional de Seguros de Salud, con una estructura similar a los aportes al sistema de seguridad social.

El artículo 75 de la Constitución otorga al Congreso Nacional la potestad de legislar en materia tributaria. Sin embargo, en 1998, el propio Congreso, a través de la ley 24.977, facultó al Poder Ejecutivo Nacional, a través de la AFIP, a modificar los montos máximos, importes y aportes a la seguridad social.

La recaudación total por este impuesto en 2012 es casi 10 veces la de 1999, y llega actualmente a $3.825,1 millones. Esto implica una suba real de 80% (descontado por un índice ponderado de inflación de provincias desde 2006 en adelante). Parte de esta suba se debe al aumento de la cantidad de sujetos registrados bajo este régimen. Mientras que en 1998 se registraron 479.191 sujetos, durante 2012 llegaron a ser 1.296.966, es decir, 1,7 veces más. Otra parte de la suba en la recaudación se debe al aumento en los impuestos a ingresar.

El aumento nominal de los sueldos (25% promedio anual entre 2007 y 2013) hizo que los trabajadores caigan progresivamente en categorías superiores del régimen y deban entonces pagar montos mayores.

A pesar de la inflación, a fin de 2013 ya habrían pasado cuatro años sin modificaciones sustantivas en las categorías y aportes del monotributo. El efecto más pernicioso de mantener los valores de la escala fijos es que muchos monotributistas comenzaron a quedar excluidos del régimen a medida que el aumento de su facturación por servicios sobrepasaba los $200.000 anuales. Ello implica que pasaron a ser categorizados como responsables no inscriptos en el régimen IVA y como Autónomos en Ganancias.

La carga del impuesto sobre el salario resulta muy superior en este caso. Antes de los recientes anuncios, un trabajador autónomo soltero que facturaba $ 250.000 anuales pagaba ganancias por $ 40.000 anuales, lo que significa una presión del 22,6% sobre su ingreso. Esta carga es muy superior a la que enfrentaba un trabajador con una facturación de $ 200.000 adherido al Régimen Simplificado, que era del orden del 11%. Tras el reciente anuncio de AFIP, la carga tributaria para los que tienen ingresos mensuales entre 17.000 y 33.000 pesos mensuales, sean monotributistas o asalariados en relación de dependencia, sería más equitativa.

La carga del impuesto sobre el salario era desigual en las distintas categorías determinadas en el régimen (inequidad vertical) y en general era superior a la que enfrentaba un trabajador soltero en relación de dependencia (inequidad horizontal). La siguiente tabla muestra estas diferencias tomando como referencia los valores que regían hasta antes de las PASO.

Presión tributaria previa a los anuncios recientes de modificación de Ganancias y Monotributo (hasta agosto 2013)

El grado de desactualización y las inequidades horizontales y verticales del régimen simplificado, así como la desventaja respecto de los trabajadores en relación de dependencia, señalan algunas de las áreas que requerían una revisión. Por ello en 2012 ingresaron a la Cámara de diputados cuatro proyectos para reformar algunos aspectos del monotributo (de la UCR, el GEN, el Partido Socialista, y la Unidad Popular y Frente Peronista). Para no menoscabar el rol del Poder Legislativo en las decisiones tributarias, sería necesario que el Congreso revise en detalle las escalas para guardar mayor equidad vertical entre monotributistas y mayor equidad horizontal con otro tipo de contribuyentes.

Además, es importante redefinir las categorías mínimas, que hasta hoy estaban por debajo del salario mínimo vital y móvil, y las categorías máximas, ya que se estaba dejando fuera a muchos contribuyentes que en términos reales hoy tendrían menor capacidad contributiva que las escalas diseñadas inicialmente. No estaría de más pensar un mecanismo de actualización automática y obligatoria. Finalmente, sería necesario que la AFIP revise los aportes al sistema de previsión social y al de salud. Para dotar de mayor equidad, los aportes deberían guardar relación con las categorías de ingresos. En la misma línea, habría que permitir a los monotributistas en la categoría de menores ingresos el acceso a la Asignación Universal por Hijo y la Asignación por embarazo, a las que hoy sólo acceden los desempleados o empleados informales.

La evidencia sobre la mejora en la distribución del ingreso es abrumadora. El 10% más rico de la población ganaba 17 veces lo que ganaba el 10% más pobre en 2003. Ese múltiplo bajó a menos de 7 en 2012. Esto se logró en gran medida porque se avanzó en la construcción de un piso de protección social. Los dos grandes cimientos fueron la Asignación Universal por Hijo y el avance de la cobertura del sistema previsional, que pasó a brindar jubilaciones y pensiones a más de un 90% de las mujeres mayores de 60 años y hombres mayores de 65 cuando antes apenas cubría al 65% de la población en esta franja etaria.

Contra todos estos logros, contrasta la sensación de que estamos tapando todas las rajaduras del modelo con las manos para evitar caer en una clásica crisis recurrente de balanza de pagos. De esas que parecían haber quedado reservadas para el siglo pasado, condenados por nuestra especialización natural en productos primarios cuyos precios relativos caían en comparación con los más prometedores productos industriales. Y estamos frente a esta crisis a pesar de precios sumamente favorables para nuestras exportaciones.

Más sorprendente aún, parece que estamos ante las puertas de una crisis fiscal -que empezó antes en algunas provincias- a pesar de que nunca se recaudó tanto. Ya no se puede culpar a los intereses de la deuda, que ahora no se llevan la porción del gasto que se llevaban en las décadas anteriores. Tampoco se puede responsabilizar a las provincias, ya que desde 2002 en adelante hubo una recentralización de los recursos en favor del gobierno nacional. Los resultados negativos están también a la vista: la inflación, la caída de la inversión, la fragilidad del crecimiento, la desconfianza en la moneda local y la rápida desaparición de los amortiguadores ante  la crisis, como eran el superávit comercial y fiscal. Estrechamente vinculado a estos dos pilares, surge también el déficit energético. Las reservas no paran de gotear desde 2011. Los dólares se escurren por las hendiduras y ya no hay muchas más trabas disponibles para retenerlos por las malas. Son tendencias que el Gobierno intenta frenar con acciones que los más benévolos califican de heterodoxas y los más críticos de desesperadas e ineficaces.

¿Cómo llegamos a esta acumulación de desequilibrios? Algunos pueden culpar al mundo, la crisis de las hipotecas en Estados Unidos, la desaceleración europea y la caída de Grecia. Otros apuntan a grupos de interés locales. Pero estas explicaciones minimizan la importancia de las políticas públicas. Si se puede evaluar positivamente el impacto de las decisiones del Gobierno en el empleo, la distribución del ingreso y la protección social, no se puede desconocer su impacto en el (des)equilibrio macroeconómico.

La negación de la inflación fue el primer paso hacia la construcción de un relato que ya no encuentra cómo sostenerse. Por más que haya inflaciones diferentes según distintos niveles de ingreso, la economía se está indexando al ritmo de la expansión de la base monetaria, que alimenta la ilusión de que el gasto público todo lo puede, incluida la posibilidad de pagar la factura energética. Se desconoce así la restricción presupuestaria. Ante esa pared, el sector público comenzó a endeudarse, en gran medida con otras áreas del sector público que ostentan restricciones más generosas, como parece ser la ANSES y los ahorros antes administrados por las AFJP. O con el Banco Central, que parecía que nadaba en reservas. Pero es necesario avanzar con la cautela que ameritan los fondos destinados a garantizar el rubro más grande del gasto público nacional que es el sistema de seguridad social; o las reservas, sustento del valor del peso argentino.

Negar los problemas de base, los fundamentos, impide corregir a tiempo los desequilibrios. Por más que nos encante la heterodoxia, hay combinaciones de política monetaria, fiscal, cambiaria, comercial y energética que llevan inexorablemente a la caída, y afectan más a quienes menos tienen. Ya sabemos hacia dónde vamos con más de lo mismo. Necesitamos un shock de confianza. Es fundamental aprovechar nuestros grandes experimentos macroeconómicos -que nos sirvieron para destacarnos en las comparaciones internacionales- para no caer nuevamente y hacer tambalear los logros alcanzados.

Stock de deuda de la provincia de Buenos Aires como porcentaje de PBG

 Fuente: datos de la provincia. (P) Proyectado. (E) Estimado por CIPPEC con datos de deuda hasta septiembre de 2012.

Vale admitir que esta disminución de la deuda bonaerense no hubiese sido posible sin el Programa Federal de Desendeudamiento Provincial de 2010, medida impulsada por el gobierno nacional para aliviar a las provincias más endeudadas.

Pero también se observa un esfuerzo por el lado de la provincia. Del lado de los ingresos, la gestión en la provincia viene aumentando su recaudación (a través de Ingresos Brutos, impuesto inmobiliario, automotor, sellos, etc.) a un ritmo que duplica o triplica el ritmo de crecimiento de su deuda en los últimos años. Del lado del gasto, es notorio el peso del gasto en educación, que se lleva el 36% del total, y convierte así a esta provincia en la que más porcentaje de su presupuesto dedica a esta función social.

A pesar del esfuerzo, la provincia de Buenos Aires tiene una situación fiscal estructuralmente complicada. Es la única provincia que no logró tener superávit en ninguno de los últimos cinco años, a pesar de algunos años de tasas chinas de crecimiento. Hay que advertir que algunos factores que beneficiaron a otras provincias no tuvieron el mismo efecto en la provincia de Buenos Aires. Por ejemplo, los altos precios de las commodities de los últimos años beneficiaron a las provincias que cobran regalías, suerte que no corre esta provincia. Y de los beneficios del agro, ventaja relativa de la provincia, se apropió el gobierno nacional a través de las retenciones. Tampoco es una de las provincias beneficiadas por el sistema de coparticipación: Buenos Aires alberga al 40% de la población del país, pero recibe sólo el 20% de las transferencias automáticas provenientes de Nación.

Resultado financiero de las provincias como porcentaje de sus ingresos totales

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. 

Mirando con anteojeras, la solución parecería ser una reforma al laberinto de la coparticipación. Pero dada su compleja viabilidad política -porque supone el consenso de las 24 provincias, el gobierno nacional y una mayoría especial en el Congreso- y aprovechando la concentración de recursos en manos del gobierno nacional, hay alternativas para una redistribución más equitativa del gasto. Ello de alguna manera se logró a través del Fondo de Desendeudamiento de las provincias, pero lo ideal sería hacerlo sin generar el riesgo moral que las quitas de deuda pueden conllevar.

Una forma de salir del laberinto es, entonces, imprimir mayor racionalidad a las transferencias no automáticas del Presupuesto Nacional. Es decir, que la asignación geográfica del gasto corrija las injusticias del diseño actual del federalismo. Para ello, sería necesario un enorme esfuerzo de reasignación del gasto nacional por parte del gobierno nacional, en función de criterios que respondan a las necesidades de cada jurisdicción en las distintas funciones de gasto.

Además de asignar el gasto con mayor nivel de equidad, es clave aumentar la transparencia de su asignación, en un contexto en el que desde 2012 el gobierno nacional ya no publica cómo distribuye el gasto entre las provincias.