Analizar el caso argentino con énfasis en políticas públicas sin poner la lupa en el problema del déficit fiscal es pasar por alto el problema de fondo. Es como sostener que el problema del adicto al alcohol son los síntomas, o la marca que consume, pero no la adicción al gasto público. El problema de errar en el diagnóstico es que fácilmente puede llevar a proponer solución aquello mismo que produce el problema en primer lugar. Una nueva ronda de tragos para combatir la resaca no es una solución de largo plazo. Ciertamente, tener déficit fiscal algún que otro año no es un problema serio, como no lo es tomarse una copa de vino durante la cena, el problema es la acumulación de déficits fiscales a niveles insostenibles. El problema no es la copa de vino, es la sumatoria. Expandir el gasto público para combatir las secuelas de una crisis de origen fiscal difícilmente lleven a buen puerto.

Cuando Menem asume la presidencia la emisión monetaria ya no era un medio efectivo para financiar el gasto. El gobierno de Alfonsín ya había agotado esa herramienta llevando al país a un caso inédito de hiperinflación. La “maquinita” ya no era una herramienta viable para financiar al Tesoro. Luego de algunos traspiés, el nuevo esquema de convertibilidad le ató las manos a un banco central incapaz o desinteresado en proteger el valor de la moneda. El desequilibrio fiscal, sin embargo, no desapareció. Lo que se modificó fue la fuente de financiamiento. El adicto al déficit fiscal cambió su bebida de elección sin modificar su dañino comportamiento. El proceso de privatización implicó un ingreso de recursos por la venta de activos y la eliminación de empresas estatales fiduciarias a cambio de empresas contribuyentes al fisco. El proceso de privatización (algunas bien hechas, otras mal hechas) no tuvo nada que ver con un súbito ataque de “neoliberalismo” en el peronismo de turno, sino que tuvo que ver con serias necesidades de recursos. Ya no causa sorpresa que el mismo partido (en algunos casos los mismos políticos) que defendieron las privatizaciones hayan defendido las nacionalizaciones del gobierno K siempre y cuando esto permita patear hacia adelante los problemas de caja.

La venta de activos, sin embargo, posee un límite, eventualmente ya no quedan activos por privatizar. La otra fuente importante de recursos a lo largo de los 90 fue la toma de deuda con organismos internacionales. Dada la ley de convertibilidad, el BCRA no estaba autorizado a emitir pesos sin la correspondiente entrada de dólares (situación convenientemente flexibilizada a medida que pasaban los años.) El gobierno, en lugar de financiarse con el BCRA, lo hacía con los organismos internacionales. El gobierno de Menem no solucionó el problema del gobierno de Alfonsín, sino que encontró una nueva manera de prolongarlo en el tiempo. Es un error de diagnóstico ver en los 90 un gobierno “neoliberal” (alcanza con ver cuántos puntos de la receta neoliberal del Consenso de Washington no se cumplieron) por el contrario, fue una época típicamente keynesiana, donde el gasto público tuvo precedencia sobre el equilibrio fiscal.

De la misma manera que la emisión monetaria no es sostenible de manera indeterminada, tampoco lo es la deuda pública en dólares. Eventualmente el peso de la deuda fue tal que el sistema colapsó en el 2001. Entre 1991 y el 2001 el gasto público aumentó un 90.8%, el PBI lo hizo en un 49.3%. Es decir, la deuda pública creció casi al doble de velocidad de la economía. Imagínese lo que pasaría con sus finanzas personales si aumenta el gasto de su tarjeta de crédito un 90.8% en este período pero sus ingresos sólo lo hacen un 49.3%. Eventualmente el banco le va a cortar el crédito y pedirle que salde su deuda. Ahora lleve ese problema a dimensión país: el resultado es la crisis del 2001. La irresponsabilidad financiera a escala familia no deja de serlo a escala país. La diferencia es que usted no puede defaultear y trasladarle el costo a sus acreedores, que es lo que hizo el gobierno en el 2001.

Como es costumbre política, cuando el déficit fiscal se vuelve insostenible priman las medidas de corto plazo sobre las soluciones de fondo. En lugar de equilibrar las cuentas fiscales, se prefirió declarar un histórico default internacional (vitoreado cual “barra brava” en el honorable Congreso de la Nación), instaurar dos corralitos, y proceder con una devaluación que llevó el tipo de cambio de 1ARS = 1USD a 3ARS = 1USD. Estas medidas lo que hicieron  fue transferir el costo del ajuste a los acreedores externos, a los importadores y a los tenedores de pesos. Cuando por impericia o desinterés en el manejo fiscal se llega a un punto crítico como lo fue el 2001, donde ya no es posible pasarle el problema al próximo gobierno de turno, el debate no es si debe o no hacerse un “ajuste”, sino quien va a pagar el ajuste dado que el mismo es inevitable. El gobierno K, en cuyo relato reniegan de aplicar una ajuste, de hecho produce un duro ajuste al imponer un cepo cambiario, una inflación real superior al 20%, cerrar virtualmente las importaciones, tener una deteriorada infraestructura energética y de transporte, etcétera. Los gobiernos suelen preferir trasladar el ajuste a sus representados antes que hacerse cargo de sus propios desmanejos económicos.

Gracias a la devaluación y al default, los primeros años post 2001 mostraron superávit gemelos (fiscal y comercial). Pero dos problemas quedaron irresueltos. En primer lugar, más allá del atraso cambiario a fines de los 90, la devaluación de Duhalde no equilibró el mercado externo, sino que se pasó de un atraso cambiario a un adelanto cambiario. Esto produce rentabilidades artificiales en el sector exportador, que no dudará en reclamar socorro al estado partenalista bajo el nombre de “tipo de cambio competitivo” cuando la rentabilidad artificial comience a reducirse hacia su real valor de mercado. Bajo el esquema 1ARS= 1USD, uno puede comprar bien por 100ARS en Argentina o 100USD en el exterior. Bajo un esquema de 3ARS= 1USD los precios domésticos aumentan hasta que el precio local es 300ARS y el internacional es de 100USD. Es decir, se vuelve a una situación similar a la del “1 a 1.” Comprar a 300ARS en Argentina o a 100USD en el exterior es lo mismo dado el tipo de cambio 3ARS= 1USD. Pueden cambiar los números, pero la situación económica es la misma a la del “1 a 1.” Esto explica la alta inflación de los años post-crisis.

El segundo problema que quedó sin resolver fue el del gasto público, que eventualmente erosionó el superávit fiscal. El problema de fondo de las dos décadas pasadas fue repetido una vez más sin desviarse del libreto. Así como en los 90 el menemismo tuvo que cambiar la fuente de financiamiento del gasto público y se recurrió a la venta de activos (privatizaciones) y deuda pública, el gobierno K también tuvo que cambiar sus fuentes de financiamiento. En lugar de privatizar, se confiscaron (con procesos de dudosa constitucionalidad) cajas y flujos de fondos siendo el caso de las AFJP posiblemente uno de los casos más claros. Dado el cierre al mercado financiero internacional, se procedió a tomar deuda cara con Venezuela y cancelar deuda barata (con el FMI), aumentar la presión impositiva a niveles asfixiantes (cómo en el intento de la Resolución 125) y hacer uso una vez más del BCRA para financiar al Tesoro. Todo esto son síntomas de que en los últimos 30 años la Argentina persiste en cometer el mismo error sin atender a los motivos de fondo.

El radicalismo de Alfonsín, el peronismo de Menem y el peronismo K ofrecen en términos de desmanejo fiscal la misma receta. Las diferencias en política económica no se debieron a diferencias ideológicas o partidarias, sino a las circunstancias económicas de cada momento que impedían ciertos métodos de financiamiento del déficit fiscal, viéndose obligados a buscar métodos alternativos. El adicto al alcohol puede verse forzado a cambiar de barman si su bar predilecto se encuentra cerrado, pero no por ello soluciona su adicción. La inflación de fines de los 80, la deuda pública de los 90 y la inflación actual no cayeron del cielo, sino que tienen su origen en gobiernos adictos a las políticas populistas que le llevan a descuidar el equilibrio fiscal necesario para un sendero de crecimiento estable a largo plazo.

Cambiar el método de financiamiento del déficit fiscal no soluciona el problema, simplemente le cambia el maquillaje. Creo que fue un ministro español quien dijo que el déficit fiscal no es de derecha ni de izquierda, ni del socialismo ni del libre mercado, es de gobiernos eficientes. Los serios problemas económicos que afligen al país hoy día no hay que buscarlos en discursos ideológicos, conspiraciones internacionales ni grupos concentrados de poder. El problema tiene nombre y apellido: déficit fiscal. La clase política dirigente debe mirarse en el espejo si quiere encontrar la causa de los problemas económicos del país.

El término neoliberal suele asociarse al Consenso de Washington (¿qué más oportuno para los críticos que la “receta neoliberal” se haya cocinado en Washington, capital del “Imperio Capitalista”?) El Consenso de Washington se resumen en los siguientes diez puntos:

1. Discplina fiscal, evitando abultados déficits fiscales respecto al PBI;
2. Redireccionamiento del gasto público, desde subsidios (indiscriminados) hacia la provisión en áreas clave para el crecimiento y sectores de bajos ingresos (educación, salud, infraestructura, etcétera);
3. Reforma impositiva, aumentando la base imponible pero con tasas marginales moderadas;
4. Tasas de interés determinadas por el mercado y (moderadamente) positivas en términos reales;
5. Tipo de cambio competitivo;
6. Liberalización del comercio (externo): liberalizar las importaciones, con particular énfasis en la eliminación de restricciones cualitativas. Cualquier protección debe ser en base a tasas bajas y relativamente uniformes;
7. Liberalización de las inversiones extranjeras directas;
8. Privatización de empresas estatales;
9. Desregulación: eliminar las regulaciones que impidan al entrada o restrinjan la competencia, excepto para aquellos casos con justificación de seguridad, medio ambiente, protección al consumidor y una supervisión prudencial del sistema financiero;
10. Protección legal de los derechos de propiedad.

Para sostener que Argentina sufrió de neoliberalismo durante los 90, entonces tendrían que haberse aplicado todos, o una clara mayoría, de estos diez puntos. Ese, sin embargo, no fue el caso. Varios puntos centrales del Consenso de Washington estuvieron ausentes, o en clara diferencia a lo que la “receta” sugiere.

El primer punto de estabilidad fiscal fue un ingrediente claramente ausente en una década marcada por déficits fiscales. Esta ausencia, vale aclarar, fue acompañada con el visto bueno de varios acreedores internacionales. De haberse aplicado el punto de disciplina fiscal, la abultada deuda pública no hubiese culminado en un default del cual aún hoy no se termina de salir. Los déficits fiscales no fueron accidentales, el gasto público creció un 90.7% entre 1991 y el 2001. El stock de deuda externa sobre el ingreso nacional pasó del 35.6% en 1991 a un 56.9% en el 2001. No se puede afirmar que Argentina haya cumplido con el primer punto sobre déficit fiscal, clave para la estabilidad económica. El equilibrio fiscal no es una actitud de derecha ni de izquierda, ni de liberales ni de socialistas, es una medida de sentido común económico.

La política de “tipo de cambio competitivo” no es otra cosa que tener una moneda devaluada que facilite las exportaciones al resto del mundo. Esta es una política con buena llegada en varios sectores del país. Dado que el sector industrial no es competitivo por sí mismo (en parte por las regulaciones económicas y las presiones sindicales), se recurre a políticas de moneda devaluada para facilitarle el acceso a mercados externos. Esto genera rentabilidades ficticias, no reales, que tarde o temprano hay que afrontar. Hacer uso de un tipo de cambio devaluado para beneficiar el sector exportador a expensas del importador ciertamente no califica como una actitud de libre mercado.

Desde el punto de vista del gobierno (especialmente del banco central), un tipo de cambio devaluado ayuda a acumular divisas provenientes de saldos comerciales favorables y hacer frente a la deuda pública. Sin embargo, justamente una de las críticas a la economía de los ’90 (especialmente en los últimos años) es el del atraso cambiario, que significa lo opuesto a tipo de cambio competitivo. El tipo de cambio competitivo no sólo estuvo ausente en los ’90, sino que es una política defendida por más de un “crítico de las políticas neoliberales”.

La apertura comercial, otro punto fuertemente asociado a la década del ’90, también presenta dificultades. La política comercial consistió en una reducción de tasas con sesgo en favor del Mercosur. Sin embargo, el promedio arancelario en Argentina (14%) era tres veces superior al de los países más libres del mundo. La apertura comercial no fue de la magnitud que los críticos suelen implicar (las importaciones no superaron el 13% del PBI en los años de mayores importaciones), sino que el sesgo hacia zonas particulares como el Mercosur produce “desvíos de comercio” que mal-asignan recursos económicos: se compra y se vende ineficientemente. El Mercosur es un ejercicio de proteccionismo ampliado, no un ejercicio de apertura comercial en conjunto con los socios comerciales. Apertura comercial y proteccionismo ampliado no deben confundirse.

Uno de los puntos más sensibles es el de las privatizaciones, al punto tal que a veces pareciera ser que esto es suficiente para justificas el calificativo de neoliberal ignorando los otros 9 puntos. Las privatizaciones, sin embargo, tampoco estuvieron ausentes de diferencias con el recetario neoliberal. Si bien es cierto que se privatizaron un número importante de empresas públicas, eso no quiere decir que todas las privatizaciones hayan sido bien hechas ni que detrás de las privatizaciones no se hayan impuesto fuertes regulaciones que restringen fuertemente a los nuevos actores privados.

En el sector de telecomunicaciones, por ejemplo, se dividió el mercado en dos grandes monopolios por varios años. Crear estos mercados cautivos fue necesario para encontrar algún inversor dispuesto a pagar algo por ENTEL. Las privatizaciones no son en sí pro mercado si se realizan bajo regulaciones que restringen la competencia entre actores privados. Los monopolios artificiales no son parte de las políticas neoliberales, sino que son políticas en contra del espíritu de libre mercado. Las privatizaciones no estuvieron inspiradas en principios neoliberales, sino en la necesidad de financiar al Tesoro Nacional, tanto mediante la venta de activos como de la recaudación impositiva de sus actividades. Si bien uno es libre de identificar el término neoliberal con cualquier tipo de privatización, en tal caso ya no se puede asociar al término “neoliberalismo” con el de “libre mercado”.

Otro ejemplo recurrente es el de las AFJP. Sin embrago, las regulaciones impuestas al sector por parte del gobierno forzaron a las AFJP a invertir en títulos públicos de un gobierno crónicamente deficitario. Al 2001, el 70% de los fondos en las AFJP estaban destinados a títulos asociados al gobierno. Si las AFJP hubiesen sido libres de administrar sus propias carteras de inversión, el default argentino les hubiese afectado en menor medida. Las AFJP no colapsaron por sí mismas, sino que fueron arrastradas por la irresponsabilidad fiscal de los ’90.

Más allá de las regulaciones asociadas a las privatizaciones, otras interferencias clave en el mercado no fueron eliminadas, siendo la legislación laboral una de las principales. Las regulaciones en sectores claves del mercado hacen difícil de defender un claro proceso de desregulación durante los ’90.

Otro punto discutible es el de la reforma impositiva. De hecho, hubo aumentos impositivos en 1995, 1996 y 1998 (más tarde Machinea también subiría los impuestos durante el Gobierno de Fernando de la Rúa acelerando la caída de la actividad económica).

Tenemos, entonces, por lo menos 6 de los 10 puntos de la receta neoliberal que no se cumplieron. Otras cuestiones como redireccionamiento del gasto públicos, tasas de interés de mercado, libre entrada de inversión externa directa y defensa de la propiedad privada pueden ser más discutibles. Pero si asumimos que estos 4 puntos se cumplieron perfectamente, tenemos sólo 4 de los 10 puntos del Consenso de Washington presente durante la década del ’90.

En la medida que el crítico entienda por neoliberalismo los 10 puntos del Consenso de Washington, y no que haga uso del término como comodín para ahorrarse el trabajo de tener que sustentar su crítica, entonces no puede sostener que esa fue la política imperante durante los ’90 cuando en el mejor de los casos se aplicó el 40%. (Aún espero ver en alguna de las tantas entrevistas televisivas donde se menciona el supuesto neoliberalismo del ’90 que el entrevistador le pregunte al crítico qué entiende por neoliberalismo, y que luego le pregunte cuántos de esos puntos el país de hecho cumplió.) La dirigencia política que está a cargo del destino futuro del país se debe un análisis más cuidadoso y racional, y menos pasional e ideologizado sobre las políticas pasadas.

Una aclaración final es necesaria. Señalar que el crítico se equivoca al calificar de neoliberal a la Argentina de los ’90 no es en sí una defensa de la política económica de los ’90 ni de la receta neoliberal. Simplemente se señala la inconsistencia de asociar el neoliberalismo (y por añadidura al liberalismo) a una época en la que no se aplicó. Pero para que la crítica produzca resultados debe estar correctamente planteada. Definir el futuro del país en base a un período mal analizado difícilmente lleve a buen puerto. Como todas las presidencias, la del menemismo tuvo aciertos y desaciertos; para identificar a cada uno de ellos es necesario dejar de usar el término neoliberal como calificativo y discutir los aciertos y desaciertos de las distintas medidas libre de prejuicios.

Sostener que Argentina fue un país neoliberal durante los 90 porque tuvo más grados de libertad respecto al gobierno de Alfonsín es quedarse con el árbol y perderse el bosque. El problema no fue el neoliberalismo que no se aplicó, sino el equilibrio fiscal y el libre mercado que no tuvieron cabida.