Un trabajo muy influyente publicado en la década del setenta por Guillermo O’Donnell y Oscar Oszlak (Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación) ayuda a asomarse a cómo pueden pensarse la formación y el desarrollo de las políticas públicas.

Los autores se inclinan por pensar las acciones del Estado no tanto como respuestas puntuales a inputs o demandas de la sociedad, sino como tomas de posición frente a lo que llaman “cuestiones socialmente problematizadas”. Así, usan la analogía de pensar este tipo de procesos como se piensa una frase musical. En ellas, cada nuevo acorde no puede entenderse en forma aislada, sino en el contexto de otros acordes que lo preceden y algunos más que le siguen. “Cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical y, en última instancia, de la obra que esta integra”. Así, las políticas estatales serían algunos acordes de un proceso social -donde también intervienen actores que no son la administración pública- tejido alrededor de un tema o una cuestión.

O’Donnell y Oszlak indican que no todos los temas o las cuestiones llegan a ser problematizados. Es decir, que solo sobre algunos temas hay sectores, organizaciones, grupos o incluso individuos estratégicamente situados que plantean que puede y debe hacerse algo a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes.

Este enfoque ayuda a ir un poco más allá de algunas ideas que se dan sobre las políticas públicas. Es decir: las agendas de problemas sobre las que debería actuar el Estado no forman parte de consensos a priori. No es cierto que todos estemos de acuerdo sobre qué cuestiones son problemas socialmente relevantes y cuáles no lo son. Sobre qué cosas debe hacerse algo. Esa agenda está en permanente construcción y no siempre se compone de simples consensos. Además, en la sucesión de acciones que implican las políticas públicas no solo hay que prestar atención a cómo actúa el Estado, sino también a cómo se muestran los distintos actores sociales, algunos más poderosos, otros menos.

Así, debería reflexionarse: ¿Todos los actores sociales consideraban que el sistema de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) era un problema para el país? ¿O que los planes sociales focalizados debían dar paso a esquemas de ayuda más abarcativos, como la asignación universal por hijo?

Hay una idea que también merece ser discutida y es cómo se conforman las políticas que suelen llamarse “de Estado”. Habrá que notar que los planteos de Macri -el principal líder opositor- acerca de que mantendrá a grandes rasgos algunas de las principales medidas tomadas por el actual Gobierno no hace sino confirmar que se trata de políticas de Estado, es decir, cursos de acción que el sector público sostiene en el tiempo más allá de cuál sea el partido político que gobierne.

En general, se presenta a las políticas de Estado como pacíficos acuerdos a priori entre distintas fuerzas políticas, en consonancia con aspiraciones prácticamente unánimes de la sociedad. Y en este caso nos damos cuenta de que no siempre (¿o casi nunca?) es ese el modo en que ocurren las cosas.

En no pocas ocasiones algunas de las políticas que logran consensos con el tiempo surgen en medio de resistencias, conflictos, acusaciones por parte de algún sector de que se violentan las instituciones o los derechos adquiridos. Es el tiempo en la aplicación de las políticas, las correcciones que se van haciendo sobre la marcha, la aprobación de algunos aspectos y la desaprobación de otros por parte de sectores importantes de la sociedad, la comprobación de ciertos resultados lo que va generando -en un proceso del que participa el Estado, pero también la sociedad, con marchas y contramarchas- las llamadas “políticas de Estado”.

Este tardío giro estatista de Macri hace pensar también que muchas veces son los “feos, sucios y malos”, en el marco de conflictos y tensiones, y no los que se dicen respetuosos de las formas y los buenos modales los que terminan poniendo las piedras fundamentales de las que luego, con el tiempo, serán consideradas “políticas de Estado”.

Se podría decir que eso es así desde el punto de vista formal y que la que culminará con la sucesión de Cristina Kirchner es una de las más largas de las que se tenga memoria. Sobre todo Daniel Scioli y Mauricio Macri hace mucho más de dos o tres años que tienen entre ceja y ceja 2015 como el año clave de sus carreras políticas.

De todos modos, es cierto que es a partir de ahora que los electores comenzarán a prestar más atención en la política y pensar o debatir a quién darle su voto.

Como argumentamos en una columna anterior, el oficialismo corre con una ventaja si mantiene a su tropa relativamente unida y a las variables principales de la economía relativamente bajo control. Se trata de una fuerza política con una muy importante inserción territorial (la gran mayoría de los gobernadores y de los senadores) y con un piso de votos bastante alto, que podría ubicarse en el 30 %.

La Constitución Nacional da otra mano: hay varias formas de acceder a la Presidencia, aun sin llegar al 50 % de los votos en octubre. Los antecedentes también ayudan: ningún presidente desde 1983 se impuso por un margen tan corto que hubiera tenido que concurrir a un balotaje.

Si se tienen en cuenta algunas de estas premisas, se acordará que es la oposición la que debe hacer el mayor esfuerzo en esta campaña. Nuevamente apelo a la figura del retador en una pelea por una corona mundial de boxeo en Las Vegas. Si las tarjetas de los jueces hablan de un empate o incluso de una muy leve ventaja del retador, las cosas suelen inclinarse por quien detenta el título. Para ser campeón hay que superar al rival con claridad.

Y aquí es donde, por el momento, llama la atención el poco volumen de campaña que muestra Mauricio Macri. Sin haber logrado un triunfo contundente en las elecciones anticipadas provinciales, más allá de la ratificación que el PRO obtuvo en las primarias y la primera vuelta porteña, el mensaje del mandatario capitalino todavía es errático y falto de fuerza.

Las dos semanas de campaña porteña de cara al balotaje contra Martín Lousteau todavía muestran a un Macri demasiado concentrado en retener su distrito, más que en apurarse por expandir su mensaje al interior. Así es que, como diría cualquier consultor de campaña norteamericano, la campaña del precandidato de Cambiemos todavía está off message (fuera de mensaje). Más que algunas apelaciones imprecisas al cambio, Macri no logra hasta aquí apalancar un mensaje que lo vuelva más competitivo ante un oficialismo que no sale, por el momento, de su zona de confort.

Seguramente, después del domingo próximo la campaña adquirirá velocidad y volumen. Y de cara a las primarias será una campaña breve, pero intensa. Veremos si el PRO logra retomar la agenda como principal contendiente del oficialismo.

En la Argentina, durante tres cuartas partes del actual período democrático iniciado en 1983, han ejercido la Presidencia dirigentes que provienen del peronismo. El peronismo, sin embargo, puede perder elecciones; no es un partido hegemónico. Ocurrió en 1983 y en 1999, cuando comenzaron sus mandatos -que luego no terminaron- referentes de la UCR.

El actual oficialismo tiene, por estos antecedentes, una notoria ventaja, una carta más en el mazo. Como parte de ese escenario, el peronismo gobierna más provincias y municipios que la oposición y ha controlado el Senado desde que se recuperó la democracia, sin interrupciones. La mayoría de los sindicatos se alinean también con el peronismo.

El líder del PRO, Mauricio Macri, asegura que esa ventaja no prevalecerá, que ahora es él quien más posibilidades tiene de llegar a la Presidencia, porque “el 60 % de la gente quiere un cambio”.

Pero veamos un poco más allá y analicemos cómo se define la próxima elección. La Constitución Nacional determina que hay tres formas de “ganar”. Una posibilidad es sumar más del 45 % de los votos. Otra es superar el 40 % de los votos y lograr al menos un 10 % de diferencia con el principal contendiente. Y la tercera es imponerse en una segunda vuelta.

Un elemento a tener en cuenta es que desde que está vigente, el balotaje nunca tuvo que ser utilizado. Pero tampoco habría sido utilizado en 1983 y 1989, si hubiese estado consagrado en la legislación. Tampoco se dio el caso de un presidente que se impusiera por el 40 % más uno de los votos, apelando al 10 % de diferencia con su principal rival.

Así, salvo el muy particular caso de las elecciones de 2003, cuando el peronismo concurrió a las urnas divido en neolemas, en todas las elecciones nacionales los presidentes obtuvieron más del 45 % de los votos.

El particular sistema argentino fue formalizado en la Constitución Nacional reformada en 1994. El presidente Carlos Menem impulsaba entonces la posibilidad de reelección y pactó con el líder de la UCR, Raúl Alfonsín, esa y otras modificaciones a la Carta Magna. Para una fuerza política que suele tener un piso de votos que ronda el 30 % a nivel nacional, como es el peronismo, esa cláusula quiere decir algo más que lo que indica la fría letra constitucional. El significado es: si el peronismo está relativamente unido y las variables económicas están bajo control, ese partido tiene grandes posibilidades de imponerse en los comicios nacionales.

Hay que recordar que incluso en 1999, cuando el país ya había entrado en una larguísima recesión, estaba híperendeudado, la desocupación abierta había superado la barrera de los dos dígitos y los actuales sistemas de protección social, así como la fuerza de los sindicatos brillaban por su ausencia, Eduardo Duhalde sumó nada menos que el 38,2 % de los votos. No se vivía una buena situación económica, el presidente de origen peronista no contaba con altos niveles de aprobación y la candidatura del entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires se consolidó recién después de una durísima y extensa disputa con el jefe de Estado en ejercicio.

Veamos ahora a la oposición, sobre todo a su expresión mejor posicionada, que es la de Macri. Aun si el jefe de gobierno porteño no logra quebrar la hegemonía peronista, sí podría obtener una gran cantidad de votos en las próximas elecciones.

Si logra ese objetivo, el PRO estaría realizando un aporte sustancial a una mayor estabilidad del funcionamiento de los partidos políticos en el país. Para precisar un poco más, debería recordarse que en la Argentina, con la crisis de 2001, se registró un derrumbe parcial del sistema de partidos. El no peronismo se fragmentó y se atomizó. El peronismo logró recomponerse con cierta rapidez. El país mostró así una importante diferencia con casos como los de Bolivia, Ecuador o Venezuela, en los que ante las crisis económicas que tuvieron lugar por serios problemas de las políticas neoliberales que derivaron a fines del siglo pasado, se puso fin de manera abrupta a un cierto esquema de funcionamiento partidario y surgieron fuerzas políticas totalmente nuevas.

Vamos a los antecedentes: ninguna propuesta que se enfrentara a alguna vertiente del PJ en elecciones presidenciales a partir del 2001 logró superar la marca que alcanzaron José Octavio Bordón y Carlos “Chacho” Álvarez -paradójicamente, dos peronistas- en 1995, cuando sumaron más del 29 % de los votos. En 2003, el no peronista más votado fue Ricardo López Murphy, con el 16.37 % de los votos. En 2007, ese lugar lo ocupó Elisa Carrió (23,04 %). Y en 2011, Hermes Binner (16,81 %). Macri podría acercarse -aun si perdiera las elecciones- más a las marcas de las oposiciones de los años noventa, como fue la mencionada propuesta Bordón-Álvarez o el 32,45 % que obtuvo Eduardo Angeloz en 1989.

Un elemento más. Podría pensarse que en 2007 la suma de votos de Elisa Carrió y de Roberto Lavagna (apoyado entonces por la UCR) alcanzó casi el 40 % (39,94 %). Aun así, esa sumatoria hubiera resultado superada por la fórmula Cristina Kirchner-Julio Cobos, que obtuvo el 45 % de los votos para imponerse en los comicios. Macri, quizás, pueda aglutinar el tipo de preferencias que en aquel entonces sumaban la líder de la Coalición Cívica y el exministro de economía.

El líder del PRO estaría entonces ante una posibilidad cierta: convertirse en un candidato no peronista muy votado a nivel nacional. Si eso le alcanzará para ganarle a Daniel Scioli, es otra historia.

En primer lugar, hasta el momento, los dos dirigentes que llegaron a la Presidencia por fuera del peronismo eran de pura cepa de la Unión Cívica Radical (UCR), con décadas de trayectoria y fogueo en el partido centenario, el único de la oposición que por el momento tiene referentes y un comité en todos los municipios del país.

Tanto Raúl Alfonsín como Fernando De la Rúa tenían amplios pergaminos partidarios para mostrar. El oriundo de Chascomús era líder indiscutido de una de las corrientes internas de la UCR y logró convertirse, pocos meses antes de concurrir como candidato a las elecciones de 1983 en el presidente del Comité Nacional partidario. De hecho, hizo reformar la carta orgánica del partido para poder conservar, como presidente de la Nación, ese cargo, algo que ni Hipólito Yrigoyen había intentado.

También Fernando de la Rúa era una de las principales caras de otra de las corrientes internas de la UCR y fue tres veces senador nacional y otra diputado, así como jefe de Gobierno porteño, antes de postularse a la Presidencia.

Hay otro elemento para destacar de la llegada al poder de aquellos dos dirigentes no peronistas. Tenían un plan y una trayectoria trazada para acceder al sillón de Rivadavia bastante tiempo antes de las elecciones. Alfonsín atravesó la dictadura del “lado correcto” de cara a su futuro político: no pactó con la dictadura, mantuvo vínculos con organismos de derechos humanos y rechazó la guerra de Malvinas. Y en Abril de 1983, seis meses y unos días antes de las elecciones nacionales, golpeó primero la mesa y denunció un “pacto sindical-militar”, acción que lo hizo conocido en los rincones del país donde su campaña tenía todavía bajos niveles de presencia, al tiempo que marcó el tono de todo el período preelectoral.

De la Rúa, a su vez, en el marco de la coalición UCR-Frepaso entre cuyas figuras principales estaba un ex presidente, como Alfonsín, tuvo marcado su camino hacia la Rosada también con bastante antelación. La Alianza se selló más de dos años antes de la elección presidencial de 1999. Debutó en los comicios legislativos de 1997 y se mantuvo con los mismos colores y dirigentes a la cabeza en todo el trayecto final del gobierno de Carlos Menem.

Todos estos elementos deben tenerse en cuenta para analizar el actual desempeño político opositor. Bien entrado este mes de mayo todavía no estaba definido cómo serán las alianzas que se inscriban de cara a las primarias de agosto, con negociaciones de último momento -al parecer ahora truncas- entre los partidos de Mauricio Macri y Sergio Massa.

Hay que recordar, como señalábamos al inicio, que el justicialismo tiene una serie de recursos políticos e institucionales que cualquier propuesta opositora deberá esforzarse por superar o neutralizar. Así, la mayoría de las provincias siempre han sido gobernadas por peronistas de 1983 a la fecha y el Senado siempre tuvo mayoría peronista desde el inicio del actual período democrático. Hay provincias que han cambiado de signo político en estos años, pero ninguna se mantuvo siempre no-peronista -a excepción de la díscola y muy particular Ciudad Autónoma de Buenos Aires, desde que allí se realizan elecciones- y hay varias que siempre han estado bajo signo justicialista como Salta, Formosa, Jujuy, San Luis o Santa Cruz. Asimismo, sólo unos siete años y medio de los 31 años de democracia rigieron gobiernos no peronistas, lo que también nos dice algo de esta dificultad. Todo esto pesa también en una elección presidencial.

La letra de la Constitución Nacional tampoco ayuda a la oposición si es que esta dilata sus definiciones o comete errores de apreciación. La posibilidad de ser presidente superando el 40 por ciento de los votos da una chance extra para una fuerza como el actual oficialismo que siempre ha tenido un piso de votos “alto”. Sin ir más lejos, Eduardo Duhalde perdió las elecciones de 1999 sumando el 38,2 por ciento de los sufragios, una proporción muchos de los precandidatos opositores actuales envidiarían.

El panorama sigue abierto y nadie puede asegurar al día de hoy quién será el próximo presidente o de qué partido provendrá. Lo que es cierto es que la oposición, si quiere suceder a Cristina Kirchner, al menos por lo que indica la experiencia, debería esmerarse mucho, pero mucho más

El momento está llegando y los planteos y perspectivas en el oficialismo y la oposición parecen más o menos claras.

Del lado del Gobierno nacional, si es por el peso que le da a cada cuestión en la agenda pública, habría que pensar que el punto de vista es este:

• La prioridad es mantener la estabilidad económica y social de cara al año electoral y la transición política que tendrá lugar el año próximo.

• Sostener la capacidad de compra de los asalariados formales, completando el ciclo de paritarias -hasta el combativo gremio de Camioneros cerró sin demasiados problemas sus negociaciones- aparece como un punto de apoyo inicial. A eso se sumaron actualizaciones en las asignaciones para trabajadores y desocupados, un nuevo programa social para jóvenes que no completaron estudios y una renovada moratoria previsional. El segundo aumento del año para jubilados será también clave, luego de una primera actualización que resultó insuficiente.

• Fortalecer el programa “Precios Cuidados” y un nivel inflacionario bajo control será también, al igual que en el primer semestre, una prioridad en lo que resta del año.

• La desocupación mostró un aumento en la última medición: no descuidar esa variable es una de las claves que marcará el desempeño político del oficialismo.

• Buena parte del trabajo del Gobierno por estos días tiene que ver con fortalecer las cuentas públicas. La negociación por la deuda en default en Estados Unidos y los vínculos cada vez más cercanos con Rusia y China en busca de inversiones concretas parecen apuntar en esa dirección.

• El otro paso relevante fue mantener la unidad al interior del PJ. Más aún cuando la oposición se muestra todavía fragmentada. Pero cómo se procesarán las diferencias al interior del Frente para la Victoria de cara a las primarias del año próximo -si de manera ordenada o con más ruido político- también será relevante a la hora de las evaluaciones.

Las cartas de la oposición para “después del Mundial”:

• Por lo que se ve, apuntar a amplificar las acusaciones que la Justicia realiza contra el vicepresidente Amado Boudou le llevará buena parte de sus esfuerzos. Cuánto rédito electoral concreto le otorgará este caso todavía es una incógnita.

• Seguramente habrá sectores que apuntarán a dar difusión a nuevos “escándalos” que se conozcan a través de la prensa: en los pasados años electorales siempre hubo resonantes “casos” dando vueltas: Skanska y la “valija” de Antonini Wilson en 2007 y los desmanejos de Sergio Schoklender en 2011.

• Estrechar lazos con sectores del empresariado -no hubo precandidato que no se mostrara en los últimos meses con hombres de negocios- como una forma de dar a entender que habrá más inversiones en un hipotético mandato opositor.

• Respaldar protestas sociales o medidas de fuerza que puedan impulsar sectores del gremialismo enfrentados con el Gobierno.

• Con respecto a conflictos como el de los fondos buitre, los caminos se bifurcan: están los referentes opositores que respaldan la actual estrategia del Gobierno y otros que la cuestionan.

• Entre los precandidatos presidenciales también parece haber distintas expectativas sobre el futuro económico y social: al peronismo opositor de Sergio Massa seguramente no le disguste que el Gobierno encuentre obstáculos en ese terreno. Después de todo, a los justicialistas siempre se los ha convocado como “pilotos de tormentas”. Distinto es el caso del Frente Amplio Unen (FAU): garantizar la “gobernabilidad económica” sigue siendo una cuenta pendiente histórica del radicalismo y sus aliados.

Como sea, todo lo que la dirigencia fue dejando para “después del Mundial” ya mismo comienza a develarse.