Apenas unos años antes de la Gran Depresión de 1929, un economista ruso llamado Nikolai Kondratiev elaboró su célebre teoría de los ciclos económicos, donde explicaba que, en el capitalismo moderno, la actividad económica sufría fluctuaciones cíclicas caracterizadas por períodos de crecimiento y coyunturas prosperas, seguidas por períodos de retraimiento y crisis.
Mucho antes que Kondratiev, el relato bíblico del Génesis hace referencia a los ciclos económicos y a un precario fondo de estabilización. Cuenta la Biblia que el Faraón, alterado por un sueño donde veía siete vacas gordas devoradas por siete vacas flacas, mandó a llamar a José para que intérprete dicho sueño, ante el fracaso de todos los adivinos de Egipto. El libro del Génesis señala que José interpretó que el sueño representaba siete años de prosperidad económica, seguidos de siete años de depresión y hambruna, de forma que sugirió tomar un quinto de la cosecha en los periodos de prosperidad y reservarlos para los periodos de hambruna. El Faraón tomo el consejo y nombro a José como gobernador de Egipto y, al cumplirse la profecía del ciclo de prosperidad y depresión económica, el “fondo de estabilización”, compuesto por el 20% de la cosecha de los años de vacas gordas, evitó el hambre en la población.
La necesidad de establecer mecanismos de estabilización macroeconómica dentro de la economía capitalista es una necesidad producto de su propia estructura. Economistas de doctrinas antagónicas como Friederich Hayek y John Maynard Keynes han reconocido en sus trabajos la existencia de los ciclos fluctuantes de actividad económica. En la historia económica moderna abundan los casos de auge y depresión. Algunos países han tomado nota de ello y han establecido distintos tipos de fondos soberanos de estabilización para suavizar el impacto económico y social de los ciclos negativos. Estos fondos se caracterizan por tener distintas pautas de integración e inversión, como así también diversos objetivos, tales como fondos de pensiones, infraestructura, fiscales, etc.
El caso paradigmático es el de Noruega. Este país de la península escandinava, caracterizado por sus índices elevados de desarrollo humano, posee dos fondos soberanos de estabilización que son claves para su economía. Estos fondos son integrados principalmente por los dividendos de la empresa petrolera de capitales público-privado Statoil, junto con lo recaudado por impuestos específicos del sector petrolero y el pago de las concesiones de exploración y explotación. Con estos recursos, el Estado noruego atiende dos grandes objetivos macroeconómicos: estabilizar el gasto fiscal respecto de las fluctuaciones de corto plazo asociadas a los ingresos del petróleo; y financiar el déficit que generara un creciente gasto en pensiones y un decreciente ingreso del petróleo. Así, los noruegos desarrollan una política económica previsible y sustentable en el largo plazo.
Otro caso es el Abu Dhabi. Este Emirato Árabe, rico en reservas de hidrocarburos, posee un fondo soberano de inversión denominado Abu Dhabi Investment Autority para canalizar los fondos excedentes del petróleo en diversas inversiones -real estate, deuda soberana y acciones principalmente – con el objeto de “garantizar el futuro bienestar del Emirato”.
También existen experiencias cercanas. Nuestro vecino Chile, constituyó en 2007 el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), heredero del antiguo Fondo de Estabilización de los Ingresos del Cobre de 1985, con el objeto de financiar eventuales déficits fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública, suavizando el impacto fiscal que pudieren originarse por las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica y los precios internacionales de los commodities –principalmente cobre- que exporta Chile.
En nuestro país, a partir del retorno al sistema solidario jubilatorio, existe el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES, creado a través del Decreto 897/07 y compuesto inicialmente por los recursos que se hallaban en poder de las AFJP, el cual teóricamente debería preservar recursos destinados a la seguridad social consolidándose como un gran fondo nacional de pensiones. Sin embargo, las necesidades financieras coyunturales modificaron los criterios de política de inversión, dejando de lado la prudencia de invertir en inversiones de largo plazo y bajo riesgo – tal como se recomienda en los fondos de pensión – pasando a invertir en otros proyectos, atendiendo a necesidades de corto plazo y a una pauta de rentabilidad social por sobre la rentabilidad económica.
Previo al FGS, sobre finales de 1999, se creó a través del artículo noveno de la Ley 25.152 el Fondo Anticiclico Fiscal. Dicho fondo se integraría con los recursos provenientes de concesiones, las acciones remanentes de las empresas públicas privatizadas en poder del Estado nacional y los eventuales superávits estatales. Su objetivo -loable- era el de ser utilizado en cuanto se verificase una reversión del ciclo económico. Lamentablemente, durante los periodos de superávit estatal, su integración fue sucesivamente suspendida por distintas leyes.
De esta forma, la Argentina cuenta con dos fondos soberanos de estabilización que podrían facilitar la sustentabilidad de la actividad económica y evitar las recurrentes crisis. Pero lamentablemente uno de ellos se utiliza con otros fines, y el otro directamente no se integra desaprovechando los momentos de auge económico. El sabor amargo proviene de no haber aprovechado el extraordinario momento de las materias primas que podría haber generado recursos para su integración. De acuerdo al Índice de Precios de Materias Primas que elabora el BCRA, los términos de intercambio de los principales commodities que exporta la Argentina (maíz, soja, trigo, petróleo, carne, acero, y aluminio) han observado un crecimiento notable que lo ha posicionado en nuevos máximos. De hecho, midiendo los últimos 10 años, es decir, enero 2014 vs enero 2004, el IPMP en dólares ha experimentado un incremento del 84%. Sin embargo, esa bonanza económica no se tradujo en la integración de ningún fondo soberano de estabilización.
Vale tener en cuenta que, pese a nuestros errores, la naturaleza sigue siendo generosa con nuestro país: De acuerdo a la Energy Information Agency (EIA), nuestro país posee grandes reservas de shale oil y gas de esquisto, colocándose entre los primeros países con reservas comprobadas. Esta nueva oportunidad no puede ni debe ser desechada. Nuestro país debe establecer un fondo soberano de estabilización macroeconómica integrado por los recursos provenientes de la explotación de estos recursos. Su objeto debe ser de neto corte fiscal y desarrollo de infraestructura productiva, dado que estos aspectos históricamente no han sido tenidos en cuenta por las políticas públicas, a los fines de evitar futuros déficits y, a la vez, desarrollar la infraestructura necesaria para el crecimiento sustentable. Asimismo, el FGS debe reformularse, atendiendo a pautas de inversión de largo plazo con el objetivo de salvaguardar los recursos de los futuros jubilados. Resta ver si hemos aprendido de nuestros errores y podemos aprovechar las nuevas oportunidades que se presentan, en lugar de ver como parte de nuevo el tren.