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Ascenso, derrumbe y futuro de una alternativa valiosa

Después de mucho debate, existe actualmente un consenso global en que los biocombustibles son una alternativa valiosa, al reducir dependencia de combustibles fósiles, mitigar cambio climático, y agregar valor a producción agrícola. Es por ello que el mundo decidió avanzar en ese sentido, en especial Europa y los Estados Unidos. A raíz de esta situación, en esos países surgen las exigencias del llamado “corte”, que no es más que obligar por ley a los combustibles de un país tenga una proporción mínima que sea biocombustible. De esta manera, los países crearon lo que se conoce como “mercados artificiales”, que son aquellos que no surgirían naturalmente de la libre competencia, pero que si pueden surgir con una política pública correcta.

Así las cosas, aparece hace menos de diez años la demanda de los países desarrollados por biocombustibles. Si bien ellos también los producen, como Estados Unidos y Alemania, su consumo de combustibles es tan alto que requieren importar de otros países el biodiesel para cumplir con sus propios cortes internos obligatorios, en especial los países europeos. ¿Quiénes estaban en condiciones de aprovechar esa oportunidad? Un puñado de naciones en desarrollo: Brasil puede transformar la caña de azúcar en etanol, Indonesia y Malasia pueden transformar el aceite de palma en biodiesel, y lo mismo cuenta para Argentina con el aceite de soja.

El éxito del biodiesel argentino (2006-2012)

La industria del biodiesel en Argentina nace en 2006. En 2011 alcanzó su punto máximo: exportó 1700 toneladas por casi 2100 millones de dólares, ubicando al país como primer exportador mundial de dicho producto, todo esto en tan solo 5 años. Este enorme éxito se dio por cuatro factores, en el siguiente orden de importancia: 1) la demanda externa por el corte obligatorio. 2) la competitiva de la cadena de la soja, producto en el cual nuestro país ya en ese entonces tenía claras ventajas competitivas y el complejo de crushing de soja más avanzando del planeta, en torno al puerto de Rosario. 3) El diferencial arancelario que existía para las retenciones: las exportaciones de biodiesel tributaron de 2006 a 2012 un 14%, contra  un 35% del poroto y un 32% del aceite de soja, lo que incentivó a la creación de muchas plantas de biodiesel de diferentes escalas, y 4)  la Ley de Fomento del Biodiesel, impulsada por el oficialismo y aprobada por el Congreso durante 2006 (Ley 260936). Esta ley argentina incluyo cortes obligatorios de los combustibles en el mercado local y cupos y precios mínimos que se debían pagar a los productores de biodiesel. El corte interno de biodiesel se fue aplicando paulatinamente, llegando al 10% desde diciembre pasado. Si bien hay acuerdo entre los expertos en considerar valiosa esta ley, ese acuerdo también entiende que el biodiesel en particular es mucho más un negocio de exportación para la cadena sojera argentina que una solución a nuestros problemas energéticos. El éxito del biodiesel estuvo sin dudas en la exportación.

El derrumbe del biodiesel argentino (2012-2013)

Pero las ventajas competitivas no están “dadas” ni son inmutables: cambian con el tiempo y dependen de lo que hagan los países. Argentina durante 5 años (de 2007 a 2012) aprovechó estas ventajas, y desde 2012 hasta la fecha no hizo más que dilapidarlas por errores del gobierno nacional. En agosto de 2012, Axel Kiciloff aumentó las retenciones del 14% al 24%. Esto generó una fuerte caída de rentabilidad en muchas plantas de biodiesel, particularmente medianas y pequeñas, y frenó la producción que venía en aumento. Ante la queja del sector exigiendo cambios y el parate productivo, se dictó otro decreto estableciendo “retenciones móviles” al biodiesel, que con un complejo sistema, las fijó en ese momento en 19,1%. Antes que ocurra esto, en abril del año 2012, Argentina expropió el 51% de las acciones de la empresa Repsol-YPF. Como reacción, España, comprador del 50% del biodiesel que exporta argentina, frenó la importación de biodiesel argentino, e inicio un proceso “antidumping” ante la Unión Europea que termino en la decisión conjunta de la UE de imponer mayores aranceles a nuestro biodiesel, lo que ocurrió en Noviembre de 2013.

El enorme éxito del biodiesel construido en 5 años se derrumbó en menos de un año y medio, con dos medidas equivocadas del gobierno nacional. Del récord de exportación de 2011 (2100 millones de dólares), en 2013 se exporta prácticamente cero (solo 60 millones de dólares). Así las cosas, el 2014 empezó en esta industria con suspensiones de trabajadores, cierres de fábricas, y caída de proyectos de inversión de nuevas plantas que estaban en evaluación o en los primeros pasos de su ejecución.

Actualidad y Futuro

La primera reacción el gobierno intento reorientar la producción de biodiesel al mercado interno. En diciembre de 2010 aumentó el corte obligatorio de gasoil con biodiesel de 7 a 10%. En abril pasado, Cristina Fernández envía un proyecto de ley al Congreso para reducir impuestos internos al biodiesel. En dicho proyecto, ignorando la realidad del mercado mundial y los propios errores de su gestión, el ejecutivo sostiene básicamente que el éxito del biodiesel fue un logro generado solo de la ley de fomento, y que el problema actual es en totalmente “solamente culpa de la Unión Europea”. Aun así, aunque las rebajas de impuestos internos propuestas en dicho proyecto son correctas y ampliamente consensuadas (eximir al biodiesel del impuesto interno a los combustibles líquidos, y eximirlo de impuestos cuando sea vendido a usinas generadoras de electricidad) la realidad es que no atienden ni resuelven los problemas de fondo: el cierre del mercado europeo y las altas retenciones. El proyecto fue obtuvo media sanción en diputados y se tratará hoy en el Senado, con perspectivas claras de ser aprobado. Aun cuando se trasforme, como se espera, en Ley, y como bien señalaron diputados opositores es, cuando mucho, un paliativo.

Mientras la Cámara de Diputados estaba tratando este proyecto, el Poder Ejecutivo aplicó, sin pasar por el Congreso, una nueva y fuerte rebaja de las retenciones. Redujo la alícuota al 11,07%. El efecto fue inmediato: se dispararon nuevamente las exportaciones de biodiésel y las empresas del sector concretaron en un día operaciones por 100.000 toneladas, el 6% del total exportado en 2013.

Esta situación tiene varias singularidades. La primera es que mientras el Congreso tenía un tratamiento una ley sobre impuestos internos al biodiesel para resolver un problema que era externo, el Gobierno redujo las retenciones por sin darle participación al Congreso. La segunda singularidad es que el gobierno, al reducir las retenciones, está reconociendo implícitamente que el problema era externo y que eran sus medidas equivocadas sobre retenciones la causa de dicho problema. La tercera singularidad es el Gobierno toma la medida sobre retenciones por resolución apenas días después que la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictaminara como inconstitucional la modificación de las retenciones sin pasar por el Congreso. Al menos podemos afirmar que “tarde y mal”, el gobierno reconoció y corrigió parcialmente su error. La última singularidad en nuestro modesto entender es lo poco que se ha debatido públicamente esta conjunción de singularidades.

Creemos que los problemas del biodiesel argentino en 2012 y 2013 se podrían haber evitado con mejores políticas. Creemos que la salida de la actual coyuntura en 2014 podría haber sido realizada mucho mejor. Planteamos aquí las dudas y singularidades del caso como un aporte para una discusión más solvente e inteligente respecto al tema. Mirando al futuro y pensando propositivamente, el biodiesel argentino puede recuperar el camino del éxito.

Un mensaje político claro

Pocos días atrás la Corte Suprema de Justicia dicto el fallo “Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo”, a través del cual resolvió la inconstitucionalidad de la Resolución 11/2002 (Gobierno de Duhalde con Remes Lenicov como Ministro de Economía), que imponía derechos de exportación sobre una gran cantidad de productos (pesca y  agroindustria, entre otros), y ordenó el reintegro de los montos pagados por ese concepto a la empresa exportadora que inicio la demanda.

El fallo se trata de una empresa pesquera que comenzó a pagar retenciones en marzo de 2002, en virtud de dicha resolución, y luego de años de litigio juidicial, la Corte entendió que todo lo actuado por el PEN en materia de Derechos de Exportación entre marzo y agosto de 2002 es inconstitucional. La Corte reitera en este fallo el principio de reserva legal en materia tributaria, es decir, reafirma que la potestad de fijar tributos, aranceles y derechos aduaneros es materia exclusiva del Poder Legislativo. Es mensaje es contundente: es inconstitucional y nula de nulidad absoluta toda modificación hecha sobre Derechos de Exportación por parte del PEN por fuera del periodo en que tuvo facultades delegadas por parte del Congreso.

¿Qué implicancias tiene este fallo? En primer lugar, todos los exportadores de cualquier producto contemplado en la Resolución 11/2002 y modificatorias que han pagado  derechos de exportación por sus envíos al exterior durante el periodo comprendido  entre el 5 de marzo y el 24 agosto de 2002, pueden teóricamente exigir en sede judicial el reintegro de los montos pagados en concepto de Derechos de Exportación. Esto incluye entre otros a los exportadores de productos agroindustriales. El problema reside en que la acción de repetición tiene un plazo de prescripción de 5 años, que claramente se encuentra vencido en la actualidad. Por lo tanto, si bien podrían hacerse los reclamos judiciales, es poco probable esperar un resultado positivo de los mismos.

En segunda lugar, debe destacarse que durante el periodo de marzo a agosto de 2002, mientras regía esta norma inconstitucional, el Estado recaudó un monto total de  2775 millones de pesos, equivalente al tipo de cambio de ese momento a 809 millones de dólares por derechos de exportación. En caso que el Estado nacional oponga la excepción de prescripción contra los pedidos de repetición de los exportadores, el fisco se habrá apropiado indebidamente de esa suma de dinero y  se habrá amparado para hacerlo en una norma ahora declarada inconstitucional por la CSJN.

Las implicancias de cara al futuro son inciertas. A nuestro entender, aplicando esta jurisprudencia por analogía, creemos que todos los cambios hechos sobre derechos de exportación realizados posteriormente a que se vencieran las facultades delegadas para fijar tributos aduaneros con que contaba el Poder Ejecutivo, lo que ocurrió el 24 de agosto de 2010, pueden ser tachados de inconstitucionalidad,  En particular, serían inconstitucionales los aumentos de Derechos de Exportación de Biodiesel (Decreto PEN Nº 1.3397 / Agosto 2012 y modificatorias), y a los alimentos balanceados (Decreto PEN 2014/2013 de  Abril 2013).

¿Puede iniciarse una nueva ronda de reclamos judiciales contra el Estado luego de este fallo? Como dijimos, parece poco claro que haya reclamos por los pagos de 2002, ya prescriptos. Pero diferente es la situación de las empresas exportadoras de biodiesel y alimentos balanceados que han pagado dichos derechos de exportación con posterioridad al dictado de las resoluciones de referencia, las que podrían iniciar judicialmente Acciones de Repetición contra el Estado, como mínimo por el dinero pagado por el diferencial/aumento de impuestos cobrados en función de dichas resoluciones.

¿Cuáles son las implicancias políticas de este fallo? Más allá de la devolución de dinero que el Estado deberá realizar a la empresa Camaronera Patagónica SA, y los juicios por repetición de retenciones pagadas que pueden iniciarse, es innegable la existencia de un mensaje político claro. La Corte ha dado argumentos contundentes respecto  a que toda creación o aumento hecho por el PEN sobre Derechos de Exportación fuera del periodo de vigencia de la delegación es inconstitucional. La Corte Suprema, tomando un caso de hace doce años, ha marcado un claro límite al presente y al futuro: solo con delegación de facultades vigente o bien por Ley del Congreso, se pueden modificar las retenciones. Fue más allá incluso al afirmar que ello implica un avance del Poder Ejecutivo sobre facultades propias del Legislativo, y es contrario a la división de poderes y al sistema republicano.