Ya en los períodos legislativos de 1989/1990 y 2003/2007 presenté sendos proyectos de resolución conjunta de ambas Cámaras del Congreso dirigidos a reivindicar las más amplias potestades a favor del Legislativo durante el desenvolvimiento de las sesiones extraordinarias a las que fue convocado dicho poder del Estado. Manifestaba en dicho proyecto que cuando el entonces artículo 55 de la Constitución Nacional prevé la potestad del presidente de convocar a las Cámaras a sesiones extraordinarias, presentaba hipótesis no regladas o “lagunas normativas”, es decir, supuestos no previstos expresamente por el constituyente ni por el legislador que, frente a su concreto acaecimiento, dejan al criterio de quienes los tienen que resolver la solución normativa que corresponda (hoy artículo 63).

Conforme ha proclamado desde el siglo XIX la Corte Suprema nacional,como principio general de interpretación constitucional, cada uno de los tres altos poderes que forman el gobierno de la Nación aplica e interpreta la Constitución por sí mismo cuando ejercita las facultades que ella les confiere, respectivamente. Es por ello que el tratamiento por parte del Congreso de las cuestiones contenidas en la agenda de las sesiones extraordinarias no puede de ningún modo quedar librado a la cambiante voluntad del Poder Ejecutivo, en orden a una evaluación estrictamente unilateral e interesada de las circunstancias que rodean la marcha de los asuntos públicos. Semejante poder contraría las bases que fundamentan el Estado de Derecho en cuanto afecta el principio fundamental de separación e independencia de los poderes del Estado. Ello ha sido entendido así por un sector importante de la doctrina más autorizada en materia constitucional.

Las facultades del presidente de la Nación de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias no le confieren al titular del Poder Ejecutivo una atribución implícita de proceder a su suspensión, o a su interrupción, o al retiro de alguno o de todos los temas puestos a consideración en la convocatoria cuando lo considere conveniente.

En tal sentido he sostenido desde hace tiempo que la práctica según la cual el Congreso nacional no puede tratar durante sus sesiones extraordinarias otros temas que los expresamente incluidos por el Poder Ejecutivo en su convocatoria es nada más que una práctica, toda vez que las cláusulas constitucionales en juego –artículo 55 (hoy artículo 63) y artículo 86, inciso 12 (hoy artículo 99 inciso 9)– nada dicen al respecto que pueda interpretarse en sentido prohibitivo. En la Constitución de EEUU, con dos siglos de aplicación ininterrumpida, nunca se ha limitado en forma alguna -por los reglamentos de las Cámaras o por la práctica- el derecho de considerar cualquier clase de asuntos durante el período extraordinario. Creo que ésta es la doctrina correcta, por ser la más acorde con el principio de la separación de los poderes y con la necesaria independencia de funciones del órgano legislativo.

Esta buena doctrina parlamentaria fue ya sostenida en forma enfática en los editoriales del diario La Prensa con motivo del llamado a sesiones extraordinarias en 1940. Se sostuvo en aquella oportunidad que “la selección que en ese sentido ha hecho de temas el Poder Ejecutivo no deberá entenderse como limitativa de la facultad del Poder Legislativo para tratar otras cuestiones que a su juicio revistan también interés para el país […] lo contrario importaría admitir la subordinación de dicho Poder al Ejecutivo, cosa absolutamente contraria a nuestro régimen institucional y por cierto perjudicial para la eficacia de la labor legislativa, tan bien definida en la órbita constitucional” (La Prensa, 2 de octubre de 1940). Al día siguiente agregaba dicho periódico que “considerar que en las sesiones extraordinarias sólo pueden tratarse asuntos indicados por el Ejecutivo reposa sobre una base falsa, pues el Congreso es siempre dueño de la plenitud de sus atribuciones y el Ejecutivo sólo puede referirse a la necesidad y urgencia de algunos asuntos para justificar la convocatoria, pero no para limitar las facultades del Congreso de la Nación”. La misma argumentación fue reiterada en la nota editorial del 5 de octubre del referido diario.

También Carlos Sánchez Viamonte, refiriéndose a la preservación de la independencia del Congreso durante el período de sesiones extraordinarias, ha sostenido que la “Constitución no ha querido ni puede querer que el funcionamiento del Congreso dependa del presidente”. La posición del viejo luchador del socialismo argentino y eminente constitucionalista había sido expresada en el recinto, reivindicando las potestades plenas del Congreso durante las extraordinarias, sobre todo las de control, cuando en Diputados se discutió en 1940 los alcances de las extraordinarias convocadas por el presidente, que dio lugar a la recordada definición pública por parte del diario La Prensa.

En forma coincidente, Linares Quintana estima que “durante el período extraordinario el Congreso y sus Cámaras aisladamente tienen las mismas facultades y poderes que durante los períodos ordinarios y de prórroga, ya que de texto alguno de la Constitución se desprende limitación al respecto”. En un sentido equivalente se pronuncia Humberto Quiroga Lavié.

Por las razones expuestas es que he propuesto siempre que durante el transcurso del período de sesiones extraordinarias que convoque el Poder Ejecutivo nacional, ambas Cámaras del Congreso deberán dar prioridadal tratamiento de los temas incluidos por el Ejecutivo en el mensaje de convocatoria, sin que ello impida que durante dicho período el Congreso pueda considerar medidas legislativas iniciadas en su seno o ejercer las restantes potestades para las cuales está habilitado por la Constitución Nacional.

Para ello, la Cámara que tomara la iniciativa (en esos casos era la de Diputados) debía invitar al Honorable Senado de la Nación a adherir a la resolución, a partir de lo cual pasaba a convertirse en una resolución conjunta de ambas Cámaras del Congreso de la Nación. Entendíamos que debía seguirse ese trámite, que es el que corresponde por tratarse de una atribución exclusiva del Congreso de la Nación: no le cabe al trámite el procedimiento legislativo, pues no le corresponde al ejercicio de las potestades propias y exclusivas del Congreso que ellas sean vetadas por el Ejecutivo.

En cuanto a la posibilidad de autoconvocatoria del Congreso, a los efectos de ejercer sus funciones propias de control, durante el período del receso, también nos inclinamos por la tesis afirmativa de dicha potestad. La tesis contraria debe quedar descartada por la sola razón de que su vigencia supone la suspensión o enervamiento del principio republicano de la responsabilidad de los funcionarios públicos (particularmente aquellos sometidos al juicio político) durante la mayor parte del año: los tres meses (antes eran siete) que normalmente dura o se prolonga el receso del Congreso. Durante todo ese lapso quedaría anulada la posibilidad constitucional de efectivizar la responsabilidad del presidente de la Nación, del vicepresidente, de los ministros y de los jueces. En el mismo sentido se pronuncia Gregorio Badeni: “La necesidad de contar con una actuación dinámica y continua del Poder Legislativo, especialmente para controlar los actos del Poder Ejecutivo, está impuesta por las característica de la vida moderna y la complejidad de sus problemas. Si los representantes del pueblo y las provincias advierten la necesidad de afrontar legislativamente la solución de situaciones riesgosas para la sociedad, no se percibe teleológicamente impedimento alguno para que se puedan autoconvocar a sesiones extraordinarias”.

En síntesis, arribamos a las siguientes conclusiones, que son coherentes con una interpretación armónica de los principios y reglas del funcionamiento parlamentario:

1º- Que el Congreso de la Nación podrá autoconvocarse a sesiones extraordinarias para hacer uso de sus atribuciones de contralor con motivo de emergencias institucionales que exijan su intervención.

2º- Que durante el transcurso del período de sesiones extraordinarias el Congreso de la Nación tratará los proyectos legislativos que estime convenientes, dando prioridad a las cuestiones incluidas en el temario de convocatoria por parte del Poder Ejecutivo nacional.

3º- Que una vez convocadas las Cámaras a sesiones extraordinarias por el Poder Ejecutivo nacional, las mismas se extenderán hasta que a juicio del Congreso haya quedado agotado el tratamiento del temario objeto de la convocatoria y sólo se suspenderán o interrumpirán por exclusiva decisión del mismo,  sin que el Poder Ejecutivo pueda proceder al retiro de los puntos incluidos en dicho temario.

Una vez más se pone de manifiesto que la “regla de oro” del constitucionalismo y del Estado de Derecho es la del equilibrio: por lo tanto, a todo acrecentamiento del poder debe corresponder un potenciamiento de los controles, más una acentuación de las garantías y una mayor vigencia efectiva de la responsabilidad como nota esencial de la forma republicana de gobierno. A un Ejecutivo híperpresidencialista cabe el correlato de un Congreso activo y de una Justicia independiente y firme.