Nota escrita en colaboración con Agustina Suaya
Desde la reforma constitucional de 1994 hasta 2015, el jefe de Gabinete de ministros de la nación debería haberse presentado 179 veces a las Cámaras del Congreso de la Nación. No obstante, en el 65% de las oportunidades no asistió. Independientemente de los partidos en el poder, la tendencia a asistir poco es consistente. El actual jefe de Gabinete, Marcos Peña, ya tiene un desafío de vara alta: ir todos la veces que manda la Constitución (una vez por mes a las Cámaras, alternativamente, desde la apertura hasta el cierre de sesiones ordinarias), mientras dure su mandato.
En aquellas oportunidades en que se cumplió el mandato constitucional, el 60% de los informes fue presentado ante el Senado, frente a poco más del 40% en Diputados. La existencia de un sistema de reglas formal e informal en la Cámara Alta, donde se prohíben las silbatinas y los abucheos, facilita un mejor diálogo e intercambio. Por otro lado, la cantidad de legisladores y la menor fragmentación partidaria permiten que el debate se enfoque en políticas públicas específicas. Hay un segundo desafío que consiste en cumplir con alternar entre Cámaras, y un tercero, que implica asegurar reglas de juego pertinentes al informe de gestión.
Únicamente durante el Gobierno de Carlos Menem, el número de visitas fue mayor al de ausencias: 55,7%, seguido por Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner, respectivamente. Aquí aparece el cuarto desafío: mantener a lo largo del mandato una asistencia perfecta, ya que los datos indican que el jefe de Gabinete asiste menos durante años electorales. En los años en que hay elecciones, y manteniendo todos los otros factores constantes, la probabilidad de que el jefe de Gabinete asista al Congreso disminuye 20 puntos porcentuales.
Estudiado por partidos, la asistencia es más alta durante las administraciones peronistas (55%), mientras que durante el Gobierno de la Alianza, el único no peronista estudiado, el porcentaje cae a un 33 por ciento. El jefe de Gabinete con mejor ratio de asistencia es Jorge Capitanich, con sólo una ausencia en poco más de un año de permanencia. Lo sigue Eduardo Bauzá, con 80% de las visitas estipuladas constitucionalmente. Por el contrario, Sergio Massa, Chrystian Colombo y Alberto Fernández tienen una tasa de cumplimiento de 12%, 11% y 0%, respectivamente.
Sin embargo, contar visitas no alcanza. Es necesario que se transformen en un mecanismo útil y eficaz para la rendición de cuentas entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Por un lado, existe dificultad para establecer la fecha de la visita, debido a la falta de sincronización entre los dos poderes. Al tener costos de transacción tan elevados, la probabilidad de fijar fecha de reunión desciende. Por otro lado, la gran cantidad de preguntas enviadas por el Legislativo (más de mil en la primera sesión de Marcos Peña) hace imposible la respuesta a todas ellas. Y aun cuando se provee una respuesta, los legisladores no tienen el tiempo suficiente para analizarlas y prepararse para la reunión.
Finalmente, la ausencia de medidas disciplinarias institucionales o sociales que fuercen al jefe de Gabinete a presentarse o lo sancionen en caso de no hacerlo es un factor que contribuye a su no cumplimiento.
¿Cómo hacer para mejorar el mecanismo? Las reglas que norman la presencia del jefe de Gabinete en el Congreso, aun cuando existen, son vagas y ambiguas. Por ejemplo, no es muy claro cuál de los dos poderes es el que establece las reuniones y cómo debe mantenerse la sesión informativa. Además, cada Cámara del Congreso tiene sus propios procedimientos para regular el mismo mecanismo, con algunos puntos de esas regulaciones contradictorios. Por otra parte, y dada la falta de especificidad en la reglamentación, es necesario definir normas particulares cada vez que el jefe de Gabinete visita el Congreso. Como el establecimiento de normas tiene altos costos de transacción, esto crea un incentivo negativo para cumplir con el mandato constitucional.
Algunas acciones vinculadas con el desarrollo de la sesión no están contempladas y son sujeto de reclamo por los legisladores, lo que provoca confrontación entre los bloques políticos. A modo de ejemplo, hasta la fecha, la posibilidad de hacer repreguntas luego de la respuesta del jefe de Gabinete todavía no está regulada y depende de acuerdos realizados ad hoc entre funcionarios del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
La reglamentación debe ser reforzada de dos maneras. Por un lado, los procedimientos deben ser no sólo más específicos, sino también estandarizados entre ambas Cámaras del Congreso. La regulación debe promover la coordinación entre grupos de legisladores, lo que, como consecuencia, traerá una reducción en el número de temas y preguntas que se tratarán en cada visita. Esto aumentaría los incentivos para que el Ejecutivo cumpla, ya que el costo de hacer y entregar el informe se reduciría. Además, una reducción en el conjunto de preguntas y temas a tratar permitiría un análisis más profundo de los problemas y las políticas públicas. Finalmente, una mejor regulación debe establecer sanciones si el Ejecutivo no cumple.
En términos de instituciones, es importante formular un plan nacional de desarrollo o plan de Gobierno. Este plan permitiría identificar las políticas prioritarias y las metas que el Ejecutivo se propone alcanzar durante el Gobierno, lo que facilitaría el control por parte del Congreso. Sin embargo, para que un plan de Gobierno funcione como hoja de ruta, Argentina necesita mejorar sus políticas de control y evaluación. Con el fin de hacerlo, es necesario promover la toma de decisiones y los informes al Congreso con base en la evidencia y desarrollar las capacidades de la agencia nacional de estadísticas. Si el país no tiene una fuerte capacidad estadística para producir datos confiables y de alta calidad, es muy poco probable que el Congreso tenga información para controlar al Ejecutivo.
Por último, en el plano de las políticas, se podría promover un intercambio de calidad entre los dos poderes mediante el establecimiento de algunas rutinas que faciliten el intercambio de información y la coordinación entre legisladores y funcionarios del Poder Ejecutivo. Pero el intercambio se debe mover hacia una discusión sustantiva de políticas, no a una conversación entre amigos.
En suma, la implementación de los cambios en las regulaciones, las instituciones y las políticas podría mejorar los incentivos, lo cual debería impactar en una mejora en la capacidad de rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo.