El gobierno del PRO tiene un problema crónico de subejecución del presupuesto, que debe ser analizado a la luz de su verdadero significado, no como un “ahorro”, como puede parecer cuando no se conoce cómo se elabora un presupuesto, sino como un incumplimiento de un contrato producto de una negociación política y como un ajuste real sobre las expectativas de los actores. Tal como lo desarrolla en su columna al diagnosticar esta situación Matías Barroetaveña, coordinador general de La Fábrica Porteña, sólo en 2012 se dejaron de gastar en obras 1.500 millones de pesos que habían sido previstos.

Veamos, en esa línea, algunos datos sobre en qué se dejó de gastar ese dinero.

59,84 % es lo que se ejecutó para la expansión y ampliación de la red de subte, 527 millones de 882 millones disponibles.

60,87 % es lo que se avanzó de la meta anual de avance medida por indicadores físicos de la expansión del subte (siendo la meta el cumplimiento del 100 % proyectado para el año).

12,51 % es lo que faltó ejecutar en infraestructura escolar, 285 de 326 millones disponibles.

18,29 % es lo que faltó del Programa de Gestión del Riesgo Hídrico, 188 de 230 millones disponibles.

Sólo 28,83 % es lo que se cumplió del Programa de Gestión del Riesgo Hídrico de los objetivos físicos medidos en metros lineales de ductos para el Arroyo Maldonado (se proyectaron 27.768 metros y sólo se realizaron 7.979.

44,36 % es lo que se ejecutó del programa de Desarrollo de la Infraestructura de la Red Pluvial, 22 de 50 millones disponibles (con la particularidad de que el devengado es la mitad del definitivo, 11 millones, despertando suspicacias sobre los artilugios contables).

17,85 % es lo que ejecutó de su presupuesto la Dirección General de Obras de Ingeniería, 28 de 157 millones disponibles.

5,38 % fue la subejecución en el programa Obras de Infraestructura Urbana de esa Dirección, constituyendo este su mayor ahorro, utilizando solamente 5,7 de 107 millones disponibles.

12,56 % fue lo que faltó ejecutar del presupuesto para infraestructura y equipamiento del Ministerio de Salud, 91,7 de 104,8 millones disponibles.

Para entender estos datos, debemos considerar que el proceso de elaboración del presupuesto de una administración es la negociación política más importante del año en cualquier sistema democrático con una cámara legislativa y algún órgano ejecutivo. Es el momento en el que se definen las prioridades políticas de un gobierno, pero más importante aún, es el momento en el que el poder político de los diferentes actores de un sistema orbita para negociar e intercambiar haciendo concesiones mutuas en torno a los diferentes recursos en juego (influencia, votos, obra pública).

Si bien esto puede parecer negativo, en realidad es la base de un sistema democrático gracias a que con esta negociación (como en todas las demás) se construyen equilibrios estables a lo largo del tiempo gracias al desarrollo de una confianza entre los actores, las expectativas están ordenadas a lo largo del continuo ideológico y cada actor sabe cómo orbitar para maximizar sus ganancias dados los condicionamientos del contexto, las limitaciones de los propios recursos, los recursos de los demás actores que persiguen objetivos divergentes, etc.

Es decir, esta negociación, la madre de las negociaciones, de la gestión y de todo lo que un gobierno hace (o deja de hacer) es fundamental en la construcción de confianza entre los poderes del Estado (Ejecutivo – Legislativo), entre los partidos (oficialismo – oposición), entre las bancadas y los legisladores en el nivel personal, y especialmente, entre gobierno y ciudadanía, en tanto la negociación presupuestaria no está en absoluto escindida de la participación ciudadana, que opera a través de las organizaciones de la sociedad civil, los consejos vecinales, las presentaciones individuales de los vecinos, los diferentes organismos de control que reproducen sus reclamos, sindicatos, cámaras empresariales, ONG, etc. Todos estos actores participan en diferentes grados y formas en la elaboración del presupuesto.

¿Qué significa, entonces, la subejecución?

Subejecutar no es ahorrar dinero, no es dejar de gastar, porque una administración estima el “ahorro” como un concepto dentro de su presupuesto: al momento de elaborarlo puede constituir fondos contracíclicos, decidir que una parte del dinero va a ir a inversiones rentables para disponerla cuando el equilibrio fiscal esté amenazado (por algún factor externo o interno), puede ahorrar de muchas formas, pero eso está explícito en el presupuesto. Un gobierno, a diferencia de las personas que pueden decidir cuánto van a ahorrar ex post, debe decir antes cuánto estima que va a ahorrar (en el transcurso del año fiscal las estimaciones pueden fallar por el lado de los ingresos, es decir, una contracción de la economía inesperada puede hacer que ingrese menos dinero del estipulado) y decir también cuánto va a gastar y en qué.

Cada uno de los programas que un presupuesto financia fue discutido con decenas de actores, intra y extra partido, miembros de la propia coalición, organizaciones y grupos de vecinos que dan su apoyo a una iniciativa o una gestión a cambio del sostenimiento o ampliación de un programa, etc. Todos los puntos de un presupuesto no surgen de la nada, no son el libre arbitrio de un grupo de técnicos en el Ministerio de Economía, sino que emanan de una negociación primero entre los ministros, sus agentes, los representantes de distintos actores sociales que negocian en la fase de elaboración del proyecto de presupuesto, y luego durante el proceso de enmienda y sanción para que se distribuya de un programa a u otro, se amplíe una partida o se reduzca otra.

De esta forma, así como la Constitución es un gran contrato social sin fecha de vencimiento, la Ley de Presupuesto es un contrato social sobre lo que un gobierno va a hacer a lo largo de un año, se negocia intensamente durante unos meses (al principio, sin tanta visibilidad, luego, cuando ingresa a la cámara, con más visibilidad) y se logra un equilibrio dada la relación de fuerzas y recursos de cada actor en torno a un punto de gastos para cada programa.

Subejecutar, entonces, no es ahorrar, sino incumplir un contrato fundamental producto de una larga negociación, es romper toda una larga serie de promesas que permiten que el sistema político democrático funcione, porque es el contrato que permite a todos los actores ganar algo, que nunca es su preferencia ideal pero que siempre es mejor que no tener nada. Ahora bien, cuando se subejecuta, ese actor que tenía la expectativa normalmente cierta de obtener una X cantidad, ahora de repente se ve defraudado por el árbitro del juego (el Ejecutivo) que en lugar de gastar en el programa Z la cantidad X gasta X – Y.

Esto estaría dentro de las expectativas si todas las partidas se achicasen al mismo tiempo por un mal resultado fiscal, pero cuando los resultados fiscales están dentro de las estimaciones realizadas en la elaboración del presupuesto, la única interpretación es que el actor principal del juego, el que lo elabora, ejecuta, y es el encargado de coordinar las preferencias de los diferentes actores, está incumpliendo su parte sin justificaciones válidas, rompiendo la promesa, defraudando a su base y a sus aliados y dejando a la sociedad sin los recursos que democráticamente se decidió que eran necesarios, como mínimo, para que cada programa encarado sea exitoso y cumpla sus objetivos sociales.